密雲歷史悠久，古人曾贊譽其為“燕國之地”。秦設漁陽郡；隋為坦洲；明朝永樂元年，北平府改為順天府，密雲縣劃歸之。雍正六年，密雲縣改為順天府北路廳直屬；民國初年，順天府被廢，改稱京兆，密雲縣屬京兆；1928年，京兆被廢，劃歸河北省；1958年9月28日屬北京管轄。密雲縣不僅是全國農業生態試點縣，還是全國綠化先進縣。
密雲縣旅遊環境獨特，旅遊資源豐富，項目眾多。密雲水庫像壹塊碧玉鑲嵌在燕山群峰中，水面面積65438±0.88平方公裏，蓄水量43.75億立方米，約占全縣面積的十分之壹。如此廣闊的水面，在華北地區首屈壹指。目前，密雲縣森林覆蓋率達57%，堪稱水清、氣凈、地純的綠色公園。
全縣有開發價值的旅遊資源100多處，已開發開放景區25處，部分景區在華北地區乃至全國享有較高聲譽。如雲蒙山怪石嶙峋，植被茂密，瀑布眾多，被譽為“北方黃山”；雲秀谷景區是中國北方唯壹的國家級狩獵場，以其巨大的冰川巨石和美麗的水石紅，聞名北京。司馬臺長城以其“奇、險、奇”和獨特的造型，被長城專家羅教授稱為“中國最好的長城”。黑龍潭山峰聳立，瀑布高懸，探溪致勝，潭石嵌溪；梁青谷景區四季山泉噴湧，其中“千尺珍珠瀑布”令人嘆為觀止。
觀光之後，不要害怕吃農家飯，住在民俗村，或者在胡雲度假村享受三星級待遇，在漁陽商務會所和坦洲酒店享受兩星級餐飲。北京大學教授稱贊密雲是“北京山水大觀，首都郊野公園”。
縣內居住著漢、滿、回、蒙、朝、壯、布依、彜等8個民族，人口43萬，其中農業人口33.8萬。
北京市密雲縣政府間關系調研報告
隨著經濟市場化和全球化的發展，政府間關系已成為地方經濟社會發展中需要規範的重大問題之壹。如何合理整合和規範政府間關系，充分調動各級地方政府的積極性，引導各級地方政府有效、優質地供給公共產品和服務，成為現實中亟待解決的重要問題。2002年7月，“北京市地方政府間關系研究”課題組對密雲縣的政府間關系進行了實地調研。調研組分成兩個考察組，分別就以縣政府和鄉鎮政府為中心的府際關系召開了座談會，收集了大量的第壹手資料。現將有關情況簡要匯報如下:
第壹，以縣級政府為中心的政府間關系
縣級政府是地方政府管理的重要組成部分，我國法律法規賦予縣級政府的職權非常廣泛，幾乎涉及政治、經濟和社會管理的所有領域。相應的，縣政府的機構設置也比較完善。基於項目設計和便於安排的考慮，我們與密雲縣財政局局長助理、環保局局長、規劃局局長、勞動和社會保障局局長、文化委員會主任進行了討論。
1、財務管理及存在的問題
縣級財政和市級財政的關系，基本體現了壹級政府管壹級財政。分稅制下縣市財政體制劃分明確，各稅種歸屬清晰，稅收收入比例和責任明確。比如增值稅的劃分是:75%歸國稅，25%歸地稅。地稅25%，市財政和縣財政各拿壹半。從今年開始，個人所得稅將由中央和地方政府共同承擔。分稅制後，市級財政根據基本需要劃分稅收收入。縣財政不能滿足需要的，市財政給予適當補助。除了補貼，市財政給縣財政的資金也是專款專用。
密雲這幾年發展很快，縣城的市政面貌發生了巨大的變化。該市的城市建設資金壹部分是通過拍賣舊的基礎設施(即拍賣經營權)籌集的，壹部分是利用外國直接投資。
現在的問題是縣鄉財政沒有明確劃分，縣財政安排了鄉鎮財政的困難。縣財政的安排不是最低承諾，而是對鄉鎮政府經濟責任的完全承諾。因為縣鄉財政關系沒有明確界定，鄉鎮政府依賴性很大。實踐中，縣級財政需要將壹部分收入分配給鄉鎮政府。鄉鎮行使職能而不能自行解決的經費，全部由縣財政負擔。比如壹些鄉鎮成立了自己的基金會，其實就是金融機構。人家的錢是鄉政府借的，辦企業辦學校。如果有資金問題，應該由鄉鎮自己消化，但是鄉鎮消化不了，老百姓借的錢也還不了。最後，縣財政還得承擔這個債務。
縣級政府不是最基層政府，但它承擔著最基層政府的職責。比如鄉鎮教師的工資，本來應該由鄉鎮解決，現在不行了，全部由縣財政解決。不僅教師工資，鄉鎮的治安、司法都由縣財政承擔。2002年初，鄉政府發不出工資，只好由縣財政墊付5000多萬元解決。
目前縣財政和教育是最大的壹塊。全縣中小學教師9000多人，吃財政飯的占壹半，工資支出占全縣財政的30%。此外，密雲是革命老區，有18000多名撫恤救濟人員，全部享受縣財政保障補助。
就鄉鎮的實際情況而言，縣財政局認為，現行的財政制度安排是“鞭打快牛”，哪個鄉收入多，哪個鄉責任大，必須自己解決問題。哪個鄉鎮自己財政解決不了，縣財政就安排。
就縣鄉關系而言，縣政府職能部門存在權責不壹致的問題。人事權和財權不統壹。鄉鎮教師、公安民警、司法人員的人事權在人事部門。只要增加人員編制，縣財政就得撥款。簡而言之，縣政府職能部門的制度安排就是管人的不管錢，管錢的不管人。
2、環境管理及存在的問題
密雲縣是北京城市供水的水源密雲水庫所在地。保護北京水源，搞好環境保護，是密雲縣政府的重要任務。環境保護部門是行政執法部門。根據組織法的規定，市環保局與縣環保局的關系是指導與被指導的關系。密雲縣環保局局長說，其實市縣環保部門之間是領導和領導的關系，所謂的“指導”就是強制性指導。
1995之前，縣環保局的人、財、物都歸市裏管。1995後，人、財、物改為縣管，但縣環保局局長的任免需要市環保局同意。在實際工作中，縣政府和市環保局經常發生矛盾。比如縣政府決定上馬壹個項目，市環保局認為會破壞環境，要求縣環保局介入執法。這個時候，縣環保局可能正處於市縣矛盾的中間。
密雲縣在北京各區縣中管轄面積最大，北京70%的飲用水來自密雲水庫。市環保局經常安排工作，要求加大環保執法力度，但不解決經費問題。縣委、縣政府管人頭、管資金，不管業務。隨著環保工作的日益重要，縣裏不增加人員編制，要節約經費開支，形成了業務、職責、人員、經費脫節的局面。
根據國家法律法規的規定，環保部門有壹票否決權。新項目必須得到環境保護部門的批準才能上馬。環保部門不批，規劃部門不準規劃，用地手續不準，工商執照不發，建委不批施工許可證，銀行不準貸款，計委不準立項。
縣環保局局長說:現在的情況是縣環保局有兩個“婆婆”，真正的“婆婆”是縣政府。有時候，市裏下達的任務，不壹定是縣裏想做的。尤其是在市政府被迫做，而縣政府不想做的情況下，縣環保局就不得不處理這兩個“婆婆”。比如縣政府的招商引資項目，要求縣環保局出具合格證明。縣政府要環保部門，但縣政府也是縣環保部門的領導。妳說什麽？
關於縣環保部門和鄉鎮的關系，目前縣環保局在鄉鎮設置了壹名兼職環保員，每年給予1000元的補助，但鄉鎮環保員沒有執法權限，不是正規的執法機構。他的主要職責是傳遞信息。從最近的情況來看，在基層政府管理過程中，很多人認為環保工作必然會與經濟發展發生沖突。當經濟發展與環境保護發生矛盾時，大多數鄉鎮政府優先考慮當地的經濟發展。密雲縣礦產資源豐富，曾經出現過許多小型選礦廠、砂廠等企業。
由於密雲縣委、縣政府確定的“環保立縣”的指導思想，盡管壓力很大，密雲的環保工作還是取得了不錯的成績。目前密雲縣是北京森林保護和空氣質量最好的。
3.關於密雲水庫的管理
在府際關系問題上，密雲縣有壹個特殊的問題，就是密雲水庫的管理問題。密雲水庫的土地是老百姓的，水庫是國家的。政府修建水庫時，並沒有征用水庫周圍的土地。為了節約用水，林業部門在水庫周圍種了許多樹。現在的問題是，老百姓擁有山，卻不擁有山上的樹。人民不能在自己的土地上砍樹和經營。這是壹個嚴重的問題。這也造成了管理和執法上的混亂。有時候執法會和老百姓的利益發生沖突，但是縣政府的相關部門，尤其是環保部門，因為上級的強制安排，不得不執法。
根據西方發達國家的管理經驗，國家購買庫區全部土地，實行流域管理，對流域實行嚴格的環境保護；或者國家和地方政府(企業、社區)達成協議，實行市場化管理，嚴格環保。總之，它通過嚴格界定產權歸屬和利益歸屬，解決了利益角力和爭奪的問題。然而，在密雲，水庫管理是條塊分割的，每個部門受益，每個部門分擔成本。水庫的受益者是北京市民，但保護水源的義務是密雲人。密雲人盡了很多義務(比如種田不使用高殘留農藥)，卻沒有帶來任何好處。
當前，行政管理非常重視政府職能的轉變。問題是首先要搞清楚哪些功能該改，哪些功能不該改。如果中央政府搞不清哪些職能該改，哪些職能不該改，如果上級政府的政策互相沖突，那麽地方政府，尤其是具體的執法部門就會很尷尬。
4.文化管理及存在的問題
密雲縣文化委員會是2001機構改革的產物，是在幾個機構合並的基礎上成立的。目前，縣文化委員會的上級有5個相應的機構，分別是北京市文化局、新聞局、版權局、文物局、廣電局。其中，與市文化局的關系是直接對應政府機關，與其他機關的關系屬於派出機關的範疇。文化委員會下屬的機構包括圖書館、文化中心和劇院。縣文化委與市有關業務部門的關系是指導關系，與鄉鎮文化服務中心(原稱文化站)的關系也是指導關系。
目前，縣文化委員會現有人員編制12人，具體負責執行18法律法規。文化委員會的人員數量由縣人事部門統壹編制，經費完全靠縣財政。五大上級管理部門不解決經費，經常下達任務。對於縣內的文物修復，縣只能爭取市級和國家級文物修復費用，修復項目和修復原則由市決定。
密雲縣文化委員會的有關同誌認為，目前，文化管理的行政體制還沒有理順。1995以來文化市場發展迅速，工作量越來越大，而執法人員編制有限。1995年密雲縣有16家印刷廠，2002年有72家。網吧的發展也很迅速。以前網吧是由信息產業部門管理的。北京藍速網吧出事後，由文化部門改為執法管理。目前，印刷、文藝活動、群眾文化、娛樂活動、文物保護管理、版權、掃黃打非、網吧等都由文化部門管理。文化行政執法量在增加，但文化部門的人力被縣人事部門控制，管理關系沒有完全理順。
有些文化產品應該是黨和政府提供的(比如思想產品)，但更多的是人民提供的。民間提供的文化產品良莠不齊，需要政府管理部門進行規範。文化市場嚴格的管理規定和高額的利潤回報，往往導致經營文化產業的人具有壹定的社會背景，這在壹定程度上增加了文化執法的難度。就密雲縣文化管理的實際情況而言，文化委員會統壹管理下的五大系統應該更加融合，形成統壹的“大文化”概念。五個系統的執法人員要逐步形成統壹的執法隊伍。
5.規劃管理及存在的問題
密雲縣規劃局負責全縣的規劃管理工作。規劃局編制27人，實際編制43人。北京市計劃委員會對密雲縣規劃局實行業務領導。縣規劃局在鄉規劃辦有聯絡員。縣規劃局的人、財、物權都在縣政府。
密雲縣的城市建設這幾年發展很快，規劃局的任務很重，發揮了巨大的作用。目前密雲縣的占地問題、地圖問題、土地審批問題，都與規劃處有關。當然，土地問題主要由土地局決定，所以經常需要協調。北京的地名管理在市計委，全國其他地方壹般在民政局。城市建設越快，規劃部門的任務就越大。從規劃管理的具體情況來看，北京市政府的規劃管理主要在於市文委和區規劃局，鄉政府在這方面沒有權力。
據縣規劃局的同誌反映，現在規劃部門遇到的主要問題是市計委賦予縣規劃部門的權力很小，很多問題需要上報市主管部門審批，導致工作效率低下。此外，規劃部門與縣政府其他業務部門之間的協調也非常復雜，進壹步降低了工作效率。比如規劃部門的審批，首先要經過環保部門的審批，才能進入程序。規劃部門與其他職能部門，如環保部門、土地管理部門等的協調，本來是壹件非常必要的好事，但由於管理流程設計不合理，時間拖延成為普遍現象，壹個項目的審批往往需要半年以上。
6.我們的建議
由於縣級政府是我國行政體系的基礎樞紐，承擔著除國防、外交、海關和宏觀調控職能外幾乎與中央政府相同的區域管理職能，縣級政府的機構設置也與中央政府具有高度的對應性。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，在中央政府不斷轉變職能的同時，縣級政府也有轉變職能的迫切任務。當前，縣級政府職能轉變的基本思路是逐步從全能政府走向有限政府。
所謂有限政府，即政府權力不應是無所不包、無所不能的，而應以保障公民權利、糾正市場缺陷、確保社會穩定、促進經濟社會發展為基礎。有限政府的權力制約主要是關於政府職能與市場調節、政府管理和社會自治的關系。就市場經濟下縣級政府的職能配置而言，市場經濟的良性運行客觀上要求縣級政府退出諸多經濟領域，主要履行提供公共產品、減少信息不對稱、調節收入分配、促進社會公平等經濟職能。沒有壹個職能有限的政府，就不會有充分競爭的市場經濟。市民社會的多中心治理結構也在客觀上要求減少政府控制行為，政府對社會的控制應限於不侵犯社會自主和自由。現代西方社會的發展和進步表明，壹個健康有序的社會有賴於政府管理、市場調節和社會自治的共同驅動。無論是過度強化壹架馬車，還是刻意弱化另壹架馬車，都無助於經濟社會的和諧發展，甚至會導致嚴重的制度剛性和發展災難。
在當前的縣政府體制改革中，縣政府應該盡可能地退出經濟建設領域。縣政府的工作要逐步從以工程項目建設為主轉變到以經濟規範建設為主，集中精力做好理順關系、規範市場、確保穩定、維護公平的工作。縣級政府要加快國有經濟布局的結構調整，對具有自然壟斷性和公益性的經濟領域進行重組和規範，強化規則制定和市場監管職能，建立和完善社會保障體系。在政企分開的同時，還應加快推進政企分開，積極培育社會中介機構，加強教育、衛生、文化、體育等服務性和公益性市場的逐步開放，形成多中心的地方公共產品供給機制和公共資源治理結構。
就密雲縣政府肩負的特殊任務而言，目前密雲縣不僅在縣域範圍內提供地方公共產品和公共服務，還承擔著北京市公共天然水源的管理和保護任務。即密雲縣政府有責任保護密雲水庫，保護庫區周邊環境，嚴防環境汙染。在市場經濟條件下，必須承認各級政府是合法的利益主體。只有這樣，才能充分調動各方面的積極性，提高公共產品和服務的供給效率。因此，我們認為，密雲縣政府在承擔保護水源義務的同時，應當擁有相應的收益權，獲得合理的收益回報。為了保證北京城市供水的清潔水源，密雲農民在農業生產中付出了壹定的利益損失，他們應該得到相應的利息補貼。否則，如果經濟主體因自身特殊的自然資源而在實際經濟活動中遭受損失，是有情有理的。這種成本與實際收入的不對等會逐漸積累矛盾，不利於維持和保證公共產品的持續供給。鑒於此，我們建議北京市有關部門可以考慮密雲縣為保護優質水源所付出的代價，建立合理的制度安排和補償機制，實現當地公共產品和公共服務的良性循環。第二，以鄉鎮政府為中心的政府間關系
在地方政府管理中，鄉(鎮)級政府處於非常特殊的地位。與縣級政府相比，它沒有明確的職能部門，所謂“上面千條線，下面壹根針”；與村級組織相比，它屬於政府系統，對村自治組織負有相應的管理義務，這與村級組織的自治功能相沖突。因此，必須理順以鄉鎮政府為核心的政府間關系。2002年7月，我們在密雲縣的四個鎮進行了訪談調查。受訪者包括兩位市長和兩位鄉鎮委員會書記。調查中存在三個問題:壹是鄉鎮政府與縣政府及其職能部門的關系；第二，鄉與村的關系；第三，鄉鎮關系。調查結果顯示，第三個問題沒有實質性意義，因為鄉鎮之間接觸不多，不存在問題。但是，鄉與縣之間、鄉與村之間存在著許多問題。
1，鄉鎮政府與縣政府的關系
鄉鎮政府與縣政府的關系主要體現在兩個層面，壹是權力關系，二是經濟關系。在權力關系上，鄉鎮領導和上級政府之間沒有大問題。按照規定，鄉(鎮)長(書記)由上級政府直接領導，其人事關系、工資關系由縣委、縣政府管理。但是，鄉鎮政府與縣政府之間的權力關系很難厘清。首先，鄉鎮政府面臨著法律與縣級政府權力的沖突。中國是單壹制國家，鄉鎮政府作為壹級政府機關，受到法律的嚴格約束，鄉鎮政府必須守法。另壹方面，各級政府剛剛從計劃經濟體制中脫胎出來，管理中的計劃色彩非常濃厚。縣政府作為職能完備的基層政府，當然會做出各種決策，直接管理鄉鎮政府。這些管理措施鄉鎮政府也必須遵守，所以會出現法律和行政命令的沖突。按照法律規定，完成縣政府規定的任務是不可能的，按照行政命令是違法的。因此，鄉長經常處於不同來源的權力沖突中。
鄉鎮政府與縣職能部門之間也存在壹定程度的不協調。鄉鎮政府是最基層的政府。它沒有相應的職能部門，但它有相應的職能，所以它應該總是與縣職能部門打交道。而職能部門只對上級負責，不對鄉鎮政府負責，給鄉鎮政府帶來壹些麻煩。由於沒有相應的職能部門，壹件小事必須由鄉長或書記親自過問，否則職能部門不會認可。在職能部門面前，壹個鄉鎮的鄉長就像壹個普通的科員。
在經濟關系上，鄉長也面臨困難。每年年初，鄉長要與縣政府簽訂相應的協議。協議內容包括錢、無償獻血、計劃生育。重點是總產值和財政收入的提高。部分鄉鎮仍面臨防汛抗洪任務。協議內容分解為相應的指標。為了實現這些目標，鄉長必須對村組織采取壹定的措施，並行使壹定的權力。但是由於村組織的自治和鄉鎮企業的民營化，村組織大部分都是負債的，所以鄉長對村的發展沒有多少發言權，所以鄉長只是被動接受這些指標，沒有能力主動完成。
2、鄉鎮政府與村級組織的關系
自從村組織實行自治以來，鄉村關系發生了巨大的變化。首先，村長不是對村長負責，而是對村民負責，所以村長對村長的管理權受到很大限制。鄉長無權罷免村長，沒有經濟控制權；村長不想幹了可以辭職，敢跟鄉政府對著幹。鄉長對村長的權力正在喪失。其次，村長和村書記的權力劃分不清也影響了鄉長的權力。村長由村民選舉產生，對村民負責；黨代表人民的利益，村黨支部代表村民的利益，所以村裏有兩個代表中心。兩個中心會有沖突，每個中心都會形成自己的派系。在這種沖突中，鄉鎮管理村莊的權力被削弱:村書記不會完全聽上級黨委的，村長也不會完全服從鄉鎮政府。壹些無黨派的村長更是難以約束，紀檢機關管不了，鄉長也無權管。
由於村組織實行了自治，鄉鎮對村經濟的控制也大大削弱了。如前所述，雖然縣政府在鄉鎮落實了經濟指標，但村級企業組織大多被承包了，收入不報，只留債務，稅收不受鄉鎮政府控制。因此，村莊之間的經濟關系被大大削弱了。與經濟關系相關的壹個問題是村民自治後的財務公開。壹些村的做法是委托鄉政府管理賬目。但問題是，如果村裏不委托呢？鄉鎮政府委托後把錢拿走怎麽辦？
3.我們的建議
在縣、鄉、村的關系中，鄉鎮政府是關鍵，改革鄉鎮政府的關鍵是理順權力關系。第壹，理順它與縣鄉的權力關系；二是理順鄉鎮政府與社會的權力關系。
從第壹種關系來看，鄉鎮政府作為壹級政府，角色定位不清。從鄉鎮領導與縣政府的關系來看，鄉鎮政府實際上成了縣政府的下屬或派出機構，鄉長的升遷掌握在縣委、縣政府手中。從鄉政府的日常工作來看，其實就是在圍著縣政府規定的任務轉。從鄉鎮政府對社會的作用來看，由於它是壹級政府，具有明確的法律地位，有自己的權力組織和行政組織，所以鄉鎮政府對本鄉鎮的發展有相應的權力，對村民自治組織也有壹定的權力。但這與村組織的自治是矛盾的。這說明鄉鎮政府的權力和職能不明確。解決的辦法是明確鄉鎮政府的權力和職能。因為在縣、鄉、村之間，村組織自治符合民主的趨勢，只能改進自治的形式，而不能廢除；在縣級設立壹級政府是全世界通行的做法，縣級政府的改革難度會更大。因此，改革鄉鎮政府是壹種可行的方法。改革的思路是明確其權力和職能。具體方法有三種。
第壹，把鄉鎮政府變成真正的縣政府的派出機構，它的任務是執行縣政府的命令。鄉鎮政府的職能就像稅務機關壹樣，只有消極權力，比如稅收計劃生育，沒有積極權力，經濟發展與之無關。鄉鎮政府與村組織沒有直接關系，只是與個別村民打交道。村組織中的問題由相應的部門處理。
第二，把鄉鎮政府變成獨立的壹級政治組織。縣級政府在法律規定的權限之外無權幹涉，鄉長也沒有各種經濟指標的壓力。它只在法律規定的範圍內進行管理，比如稅收、計劃生育等。縣級政府對鄉長的監督是由審計部門和法院來完成的。
第三，鄉鎮政府成為壹個自治組織。這就需要各級政府更全面地退出社會，成為半守夜警察。否則，壹旦鄉鎮實行自治，縣政府幹預社會的職能就難以完成。
以上三個方案中，就目前情況來看，第壹個方案更可行。相比較而言，第壹種方案對現行權力運行模式的影響最小，村民自治後的情況迫使鄉鎮政府縮小權力範圍。比較可行的方法是把鄉鎮政府變成縣政府的派出機構。中國的改革是自上而下的改革，很多方案都超出了學者的預測。為了提高民主實踐的能力，也可以把鄉鎮變成自治組織。