但是，農村仍然存在以下問題:土地承包仍然缺乏長期性和完整性。法律保障的土地使用權；農村亂收費、農民負擔過重的問題還沒有根本解決；農戶小規模分散生產、勢弱、談判地位低、信息無效，在“買難”和“賣難”交替中難以承受市場風險和利益損失；在世界農產品貿易日益自由化的背景下，中國農業面臨著市場競爭的考驗；鄉鎮企業面臨產業結構升級的市場壓力；農村工業化進程中城鎮化滯後的問題日益突出；城鄉分割體制沒有完全打破，等等。本文重點研究了中國農業改革和發展中的壹些關鍵問題。〕
壹.糧食政策:從自給自足到適度進口
中國農業資源短缺，人口眾多。努力增加糧食有效供給，始終是農業發展的重中之重，任何時候都不能忽視。我國農業生產長期發展面臨的嚴重問題是，糧食生產將難以滿足需求的增長，糧食供求缺口將進壹步擴大，未來糧食進口將逐步增加。
關於實現中國糧食供求長期平衡的戰略選擇，有兩種不同的觀點:壹種觀點主張必須以糧食自給為目標。另壹種思路認為，當國內農產品價格逐步達到國際市場水平時，應盡可能利用國際市場，用相對廉價的進口糧食來彌補我國近期可能出現的糧食供應短缺，同時為非農產業發展和農業人口產業轉移節約寶貴資源，不能片面強調糧食的“自給自足”。
我們認為，從中長期來看，要保證糧食的供需平衡，既不能過分強調自給，也不能過分依賴國際市場，只能選擇“立足自給，適度進口調節”的策略。
堅持糧食自給是不必要的，也是行不通的。近年來，我國糧食生產要素的邊際生產率不斷下降，導致糧食生產成本和價格不斷上升。目前，中國糧食的市場價格高於國際市場價格。
在這種背景下，為了實現糧食自給，必然要求:大量的耕地；加大糧食生產投入，挖掘糧食的資源潛力和技術潛力；不斷提高食品價格；通過采取關稅和非關稅措施限制廉價外國食品的進口，等等。這些措施要麽不可行，要麽成本很高。比如過分強調糧食自給，土地和資金的機會成本高，不僅影響農民增收，還會損害非農發展；提高農產品價格不僅會成為國內通貨膨脹的潛在因素，還會促進產業勞動力成本的增加，影響整個經濟的比較優勢；在經濟日益國際化、貿易日益自由化的條件下，過度限制外國糧食進口會遭遇貿易夥伴的反對和報復，也會付出代價。
適度進口糧食，調劑品種余缺，彌補產需缺口，增加儲備，無疑有利於提高我國稀缺資源的利用效率。未來，國際糧食市場的供應能力仍可進壹步提高。但是，考慮到大量進口糧食對世界市場的影響、糧食安全、糧食進口能力以及大量進口糧食對國內生產的影響，今後在擴大糧食進口方面應該采取非常謹慎的態度。我國糧食供求中長期平衡必須立足於國內市場，不能過分依賴國際市場。
加入世界貿易組織(WTO)將對中國農產品進出口貿易產生巨大影響，其利弊最終取決於中國農產品的國際競爭力。但近10年來，我國糧食生產成本每年平均以10%的速度增長，導致糧食價格上漲。目前，我國小麥、玉米、大米、棉花等大宗農產品國內價格已經高於國際價格，在國際市場上失去了以往的競爭優勢。中國自然條件好，油、糖、乳制品原料豐富。但由於加工技術落後，現在植物油、糖、乳制品的價格都高於國際市場，失去了之前在國際市場的競爭優勢。我國的壹些勞動密集型產品，如蔬菜、水果、花卉、水產品、畜產品等，由於資源成本低，在國際市場上具有很強的競爭優勢。上述農產品的出口水平仍然較低。例如，目前我國水果產品的年出口量僅占其總產量的1%左右。造成這種情況的主要原因是農產品質量差，農產品的加工、包裝、儲存還很落後。此外，國內對這些產品的支持也不夠。
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適應參與國際市場競爭的要求，今後農業發展的目標應是在繼續確保糧食綜合生產能力穩定提高的基礎上，更加註重按照比較優勢原則優化農業結構，提高中國農業的國際競爭力。
二、農民收入政策:從價格支持政策到結構調整政策
增加農民收入是關系到中國經濟發展和社會穩定的全局性問題。在市場經濟條件下，農民如果收入預期不好，就不願意擴大農產品供給。因此，要實現增加農產品有效供給的目標，農民收入必須穩步增加。20世紀90年代末以來，我國農村經濟增長的壹個突出矛盾是，在農產品供給全面改善的情況下，農民收入增長處於緩慢狀態。
目前，農業收入仍占農民收入的60%以上，工農業之間的交易條件仍是影響農民收入增長的最重要因素之壹。農業是風險導向型行業，同時又受到恩格爾定律的制約，因此在市場競爭中往往處於劣勢。在農產品市場化改革中，政府制定農產品保護價格政策對於降低農產品價格的不穩定性，保護農民收入至關重要。
相關研究表明，政府對農業的價格保護程度與經濟發展階段密切相關。壹般來說，經濟越發達，政府對農業生產者的價格保護越高。從我國目前的發展階段和財政實力來看，不可能像發達國家目前那樣大量補貼農業。當前，要逐步減少對城鎮居民和城鎮國有企業的各種補貼，大幅度減輕農民的各種負擔。從長遠來看，農產品貿易自由化是壹種趨勢。高保護政策的國家壹定會削減農業的價格補貼，逐步開放農產品市場。而且，即使中國經濟發展到了壹個很高的階段，農業人口比重降低到了壹個很低的水平，也不可能直接用價格的手段來保護農業。
要增加農民收入，僅僅依靠政府的價格支持是遠遠不夠的，這方面的潛力會越來越有限。增加農民收入最根本的途徑是在確保糧食安全的前提下，調整農業結構，構建高效的農業體系。
改革開放以來，農業結構調整取得了顯著成效，但應該承認，過去的農業結構調整仍然是初步的、低水平的、階段性的。農業進入新的發展階段後，農業的結構性矛盾日益暴露。突出表現在三個方面:壹是產品質量不高，主食多，名優產品比例低；二是壹般品種多，特殊品種少；初級產品多，加工產品少，深加工產品少。目前我國優質果率僅占水果產品總量的30%，20%左右的劣質水果適口性差，部分蔬菜。茶葉農藥殘留超標，蔬菜、水果、花卉等產品儲藏、保鮮、加工水平低，儲藏質量和商品質量難以保證。三是農業生產區域化雖有較大進展，但區域比較優勢沒有充分發揮，區域作物結構不同程度存在大而全、小而全的問題。在結構調整過程中，地區之間的重復投資往往帶有很大的盲目性，壹哄而上，造成過度盲目競爭和資源浪費。水果和蔬菜生產市場之間的激烈競爭暴露了品種和布局的趨同性。
抓住農產品總量平衡的有利時機，加快農業結構調整步伐，促進結構優化升級，已成為農業發展面臨的重大課題。新壹輪農業結構調整決不能走簡單的數量和比例變化的老路，而必須註重調整的質量。這次結構調整主要是向生產深度進軍，提高農業質量和綜合經濟效益。
根據我國農業資源利用和農產品供求現狀，要構建高效農業體系，應在繼續發展種植業的同時，加快發展林業、畜牧業和水產業，提高其在大農業中的比重。同時，在大農業內部，提高種植業與林業、畜牧業與漁業之間的多層次綜合利用水平，努力實現農牧結合、農林牧漁結合，更加集約利用各種農業資源。
發展農產品加工業不僅是提高農產品質量的重要途徑，而且可以提高農業的比較利益水平，甚至可以變廢為寶，提高農產品的綜合利用率，更好地滿足消費者對農產品及其加工產品的多樣化需求。發達國家農產品加工業產值與農業產值之比大多為3: L，而我國僅為0.79: 1。發達國家占加工食品的90%左右，而中國只占25%。發達國家食品工業產值壹般是農業的1.5-2倍，而我國不到1/3。從以上差距可以看出，我國農副產品加工業的發展還有很大的空間。農產品包裝、貯藏和分級水平低，嚴重影響了我國農產品的國際競爭力和經濟效益。我國農業生產結構的優化應以加強產後體系的發展，特別是農產品加工業的發展為重要內容，以利於高產、優質、高效的實現。
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三。農業產業化:農業發展的新趨勢
長期以來，我國農產品生產、加工、銷售三個環節脫節，導致農產品“買難”和“賣難”交替出現，不僅使農產品加工企業往往無法獲得穩定的原料供應，而且往往損害農民利益。針對這種情況，近年來，我國提出了“農業產業化”的發展思路。農業產業化是壹個實踐中內容豐富的現象。雖然理論上對其內涵沒有明確的界定，但大多數人認為，在中介組織的帶動下推進農業產業化，既保持了家庭承包制的穩定，又延伸了產業鏈，發揮了壹體化組織的協調功能，將分散的農戶組織起來進行壹品壹業壹市的商品生產。這種形式有利於克服千家萬戶的分散經營與千變萬化的大市場之間的矛盾，找到分散的農戶家庭經營與大市場的有效銜接；有利於在更大範圍和更高層次上實現農業資源的優化配置和生產要素的重組，提高農業的比較效益；有利於在家庭經營的基礎上逐步實現農業生產的專業化、商品化和社會化。
中國廣大農村的農業產業化實踐內容豐富，形式多樣。總的來說，主要有以下四種:壹是龍頭企業帶動。主要以農產品加工或流通企業為龍頭，帶動農民從事專業生產，將生產、加工、銷售有機結合，實行壹體化經營。這種類型壹般以“十個農民壹個公司”為主。第二種是中介組織驅動型。主要以社區合作經濟組織、專業合作經濟組織(含農民專業協會)、供銷社為基礎，帶動農民從事專業生產，將生產、加工、銷售有機結合，實行壹體化經營。這類組織壹般以合作經濟組織為基本組織模式，但也有壹部分是“公司+合作經濟組織+農戶”。第三種是專業市場驅動型。主要是以專業市場為紐帶，帶動主導產業，連接廣大農民。四是其他類型，如農業科研推廣部門為農民提供產前、中期、產後服務。
無論采取何種組織形式，推進農業產業化經營的核心問題是在生產、加工、銷售之間建立合理的利益分配機制。從實踐的角度來看，農民與農產品加工企業等組織的利益聯系主要有以下幾種形式:
壹是“買斷”關系，即農戶與企業之間除了純粹的市場交換關系外，沒有其他經濟聯系。企業只壹次性收購農民原料，雙方不簽訂經濟合同，價格隨行就市。在這種買斷式的利益關系下，農產品的生產、加工、銷售之間沒有有機的內在聯系，更談不上利益共享、風險共擔的機制，企業與農戶的關系非常不穩定。嚴格來說，如果企業和農戶的關系僅僅停留在這種“買斷”式的，還不能說實現了農業壹體化經營。
二是契約關系，即農戶與企業在自願、平等、互利的前提下簽訂規範的經濟合同，明確約定各方應享有的權利和義務，建立相對穩定的購銷關系。在這種形式下，農戶與企業的密切關系也是不同的。大多數企業壹般為農民提供良種、優良種畜、種禽、化肥、農藥等生產資料，並提供技術指導和培訓。壹些企業也以相對穩定的價格收購農民的產品，或者參照市場價格制定保護價。當市場價格低於保護價時，他們以保護價購買農民的產品。這樣，農戶與企業的利益關系就進壹步與“買斷”式相比較。但在很多情況下，往往會出現農民不履約或企業拒收、壓價等現象。
第三，新型合作關系，主要是通過建立各種類型的合作組織，實行利潤返還、入股分紅，逐步形成“利益共享、風險共擔”的利益共同體。從合作組織的組建方式來看，主要有以下幾種:(1)供銷合作社吸收農民入股，組建專業合作社；(2)農民自發成立專業合作社；(3)有的協會吸收農民入股，發展成合作社；(4)龍頭企業吸收農民入股，組建股份合作企業。從合作組織內部的服務內容看，有的合作組織(主要是農民專業協會)主要提供信息、技術培訓、物資供應等服務，有的則實現合作加工銷售。從合作組織內部的利益關系來看，有的合作組織與農戶之間仍然是服務聯系，而有的合作組織(包括企業)與農產品形成了新的產權關系，對農戶實行利潤返還和紅利分配。整體來看，利益連接方式不多，發展緩慢。許多合作組織不規範，特別是大多數合作組織的經濟實力仍然較弱，這使得其在促進農業產業化方面的作用仍然比較有限。
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農戶與其他利益相關者之間形成什麽樣的利益聯結，受到產品性質、企業實力、農戶素質等諸多因素的影響。未來我國農業產業化發展仍將以“公司+農戶”為基本組織形式，以契約為基本利益聯結方式。積極扶持龍頭企業發展，對推進農業產業化進程仍具有重要意義。只有企業領導素質高，有競爭力，農產品和加工品才能立足市場，占領市場，農業產業化才能順利進行。龍頭企業在發展方向上要有高起點，堅持以質取勝，以效益取勝。龍頭企業要處理好與農戶的關系。龍頭企業不是簡單的農產品加工或流通企業，而是要為農民提供經濟和技術上的配套服務，使農民的生產符合市場的要求。龍頭企業要努力與農民利益共擔、風險共擔，努力與農民結成經濟利益共同體，同甘共苦。
第四，農業剩余勞動力:從本地轉移到跨區域有序流動
改革開放以來，我國農業剩余勞動力轉移取得了顯著成就。盡管如此，目前農業勞動力的就業壓力並沒有得到很大緩解。
解決大規模農村剩余勞動力的出路問題，必須采取“多渠道分流、多形式轉移”的策略，依靠第壹、二、三產業的全面發展，全方位開拓就業機會，最大限度地增加就業機會。為防止大量農村人口湧入城市，引發“城市病”，應充分挖掘農業內部的就業潛力，使農業有效發揮剩余勞動力“蓄水池”的作用。同時，要積極開拓國際勞務輸出市場。但是，這兩種渠道吸收農業剩余勞動力的能力畢竟有限。未來解決農業剩余勞動力問題的根本出路在於非農化和城市化。鄉鎮企業在未來農村剩余勞動力安置中仍將發揮主渠道的作用。
能否緩解農村剩余勞動力的就業壓力，取決於鄉鎮企業能否繼續保持較高的吸納勞動力能力。當前，鄉鎮企業發展面臨的體制環境和市場環境發生了根本變化。在新的環境下，鄉鎮企業無法在所有行業與城市企業競爭。當經濟發展進入結構調整期，大多數行業生產能力相對過剩時，鄉鎮企業應適應國內外市場的競爭，對產業結構進行戰略性調整，這是保證鄉鎮企業持續增長和就業能力不斷提高的關鍵。
壹是大力發展農產品加工業。從城鄉布局來看，改革開放前，我國農產品加工業多分布在沿海大中城市，形成了農村生產原料，城市加工的格局。這種模式切斷了農產品加工業與農業的有機聯系，不僅造成農產品原料的巨大損失和加工成本高，也不利於農業生產的發展。改革開放以來，由於鄉鎮企業的異軍突起，這種狀況得到了壹定程度的改變。65438-0997年，農產品加工業城鄉比為1: 0.89，食品工業仍占主導地位，城鄉比為1: 0.60。中國的農產品加工業仍然主要集中在城市，特別是農產品深加工多在城市。從農產品加工業的區域分布來看，197年東、中、西部地區農產品加工業產值比例為66: 24: 10，也就是說，農產品加工業主要集中在東部沿海地區(近三分之二)，而在內地的比例很小，尤其是西部地區，僅占1/65433。鄉鎮企業應抓住機遇，以發展農產品加工業為突破口，再次創業。中西部不僅是農產品的主產區，也是農產品加工業發展最具潛力的地方。要加快農產品加工企業向中西部轉移。未來中國農村剩余勞動力的壓力主要在中西部地區。發展勞動密集型農產品加工業，不僅有利於中西部地區吸收更多的農村勞動力，還可以緩解農村剩余勞動力跨區域流動的壓力。
二是大力發展第三產業。與第二產業發展的規模和要求相比，農村第三產業發展總量不足，發展相對落後。目前，農村第三產業主要集中在壹些傳統的、低層次的交通運輸和商業餐飲服務業。在壹些傳統行業，由於地區之間產業結構的相似性，已經形成了進入過剩和低水平過度競爭的局面。例如，在鄉鎮第三產業的傳統運輸行業中，運輸能力的發展大多集中在短途客運和內陸運輸上，運輸能力的增長比運輸能力的需求和道路過剩現象更加嚴重。壹些(新興)第三產業(如科技服務、信息咨詢、金融保險等。)農村發展急需的嚴重不發達。比如，農村金融業不僅業務範圍狹窄，信貸手段落後，而且極不規範，難以滿足促進農村資金流動的需要。加快發展農村第三產業。壹是著力建設好農產品批發市場，積極開拓農村資本和勞動力市場；二是把交通、通信、保險、金融、信息服務、技術服務等行業作為發展重點；三是發展農村房地產、旅遊等新興產業。
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引導鄉鎮企業發展與小城鎮建設相結合，促進第三產業發展，應是今後解決農村剩余勞動力就業問題的根本途徑。
20世紀80年代中期以來，特別是90年代以來，農村勞動力的跨區域流動日益活躍。根據國際經驗，90年代和下世紀頭20年將是中國社會經濟結構變化最劇烈的時期。可以說，近年來數千萬“農民工”的大量流動，只是未來很長壹段時間內農村勞動力跨地區大量流動的前奏。
農村勞動力如此大規模的跨區域流動和自發流動不可避免的盲目性，在壹定時期內對流入地的勞動力吸納能力提出了挑戰，城市基礎設施和交通壓力巨大。城市住房、環境管理、衛生保健設施、治安管理和人口控制都面臨越來越大的壓力。
近年來，大量農村勞動力流入城市，引發了壹些問題，但不能嚴格限制農村勞動力向城市流動。除了在少數特大城市采取壹定措施限制農村勞動力流動外，大多數城市應該向農民敞開大門，鼓勵農民企業家在城市投資辦廠，吸引部分農村勞動力進城就業。近年來，在壹些沿海大中城市，隨著體制改革的深入和經濟的快速增長，不僅解決了城市就業問題，還吸收了大量外來勞動力。這說明，現有大中城市在解除了舊體制的枷鎖後，如果經濟能夠蓬勃發展，其吸納農村勞動力的能力仍然不可忽視。讓壹部分農民進入大中城市就業，讓壹部分有條件的農民從常年外出打工轉變為穩定移民，應該是未來解決中國農村剩余勞動力問題的重要途徑。
要加大戶籍制度改革力度，逐步消除城鄉勞動力市場分割。改革以來，雖然市場機制在勞動力配置中發揮了越來越重要的作用，但城鄉統壹的勞動力市場尚未形成，城市人口對城市就業機會仍有相當大的壟斷。長期維持城鄉勞動力市場分割，不利用農民就業競爭來抑制城市勞動力成本上升，不僅會失去農業發展的機會和條件，也難以提高城市工業部門和服務部門的勞動效率。戶籍制度改革的核心內容是消除附著在戶籍關系上的各種社會經濟差異，從而真正使城鄉居民在面對發展機遇時擁有平等的地位，獲得統壹的社會認同。因此，在用工制度上，要建立“企業自主選人，勞動者自由擇業”的市場化用工制度。建立新的人口登記管理制度，就是建立開放式的人口管理戶籍制度，即任何人從農村到城市，從壹個城市到另壹個城市，從壹個農村到另壹個農村，從城市到農村，只要符合壹定的條件和要求(如有穩定的收入來源，居住壹定年限等)。)，應當依法取得合法居留身份，依法享有相應的權利和責任。戶籍制度改革可以循序漸進。先在小城鎮實行新的戶籍管理制度，然後在局部突破的基礎上逐步推行。目前在小城鎮，非農業戶口特權不多，改革現行戶籍制度的條件已經具備。
5.土地政策:給予農民長期而有保障的土地使用權。
盡管家庭承包經營制度改革取得了巨大成功，但要進壹步穩定和完善這壹制度，還有大量的後續工作要做，特別是如何進壹步完善農村土地產權制度，仍然是深化農村改革的重要內容。
目前，我國農村土地產權制度的壹個基本特征是，土地所有權繼續歸農民集體所有，而農民通過承包方式取得土地使用權。這樣獨特的制度安排，並沒有從根本上觸動土地集體所有制，但較好地解決了人民公社體制下集體成員之間普遍存在的“搭便車”問題，從而帶來了生產力的巨大提高。由於農村土地制度改革是在缺乏成熟的理論準備和系統的政策設計的情況下進行的，農村土地產權制度的不規範是不可避免的。近年來，為了完善農村土地產權制度，政府出臺了壹些重要政策，並試圖將這些政策具體化為法律，但農地產權制度仍不完善。現行農地產權制度的主要缺陷是不能有效保障農民土地權利的穩定性。在大多數地區，根據人口的變化定期調整土地是很常見的。這種調整嚴重損害了土地承包經營權的穩定性。政府在原農地使用權15年的基礎上再延長土地承包期30年的政策；它沒有得到很好的實施。
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農民土地權利的不穩定性還表現在農民土地承包經營權的內容仍然不充分。例如，在目前的制度下，農民缺乏抵押土地以獲得銀行貸款的權利。更重要的是，現實中農民缺乏充分行使土地權利的能力。雖然政府要求農民和集體簽訂書面土地承包合同，但現實中，隨意解除土地承包合同，侵害農民合法權益的現象屢見不鮮。
穩定承包關系中的土地，壹個有爭議的問題是30年承包期內是否調整土地。壹種觀點認為，應明確規定土地在30年承包期內不得轉讓。另壹種觀點認為，在合同期內應允許有限的小調整。近幾年的經驗表明，用行政手段定期調整土地來緩解人地矛盾，固然可以滿足壹部分農民的願望，但副作用很大，不利於鼓勵農民改良土地。考慮到30年承包期的執行本身就有很大阻力，如果30年承包期內根本不允許土地調整，執行起來會更困難。因此，比較可行的選擇是對承包期內土地的調整制定更嚴格的限制。新《土地管理法》在這方面有了很大的改進。比如，規定在土地承包經營期限內調整個體承包經營者的土地，必須經村民會議1/3以上成員或者2/3以上村民代表同意。但這還不夠，還應該規定更嚴格的限制。特別是對集體以外的單位和個人承包土地要有更嚴格的限制，比如規定任何調整都要先經過現承包人同意。對此，存在基層幹部濫用職權的現象，強行出租集體土地、強行收回農民承包地的現象時有發生。在許多國家的土地法中，無論是私人土地租賃還是公共土地租賃，都有關於“繼承權”的規定。在荷蘭，政府頒布的土地法也規定煙農的土地租期至少為12年，可以續租。在澳大利亞，大約85%的農業用地(主要是草地和林地)屬於“皇冠地”。這些公地大多采用長期租賃制，也有續租的法律規定。比如草原的租期壹般是99年，到期後可以續租。中國自誕生之日起就有永佃權制度。明清時期，永佃權制度在江蘇、浙江、福建、廣東等地非常流行。永佃制的特點是“壹田兩主”，即田底權與田面權分離，地主擁有田底權，仆人擁有田面權。地主可以出售或典當田底的權利，但不能隨意趕走擁有田面權利的佃戶。佃農可以出售或典當土地權，在這種情況下，地主的土地權保持不變。歷史上，這種土地制度在保護佃農利益和促進農業發展方面發揮了重要作用。為了給農民壹個長期的、有保障的土地使用權，新的土地立法應該充分保障農民在30年期滿後繼續承包土地的權利。中央政策是給予農民長期和有保障的土地使用權。合同期限再延長30年，30年內嚴格限制土地轉讓，30年後授予續租權。只有這樣，才能讓農民真正感受到自己是土地的主人，才會真正幫助農民形成長遠預期。
穩定家庭承包經營制度很重要，但關鍵是要明確界定土地承包權的性質。從法律的角度來看，農民的土地承包權從壹開始就以債權的形式出現。財產權和債權是大陸法系民法中相對應的兩種財產權。在英美法系中，沒有這個概念。物權和債權的法律效力是不同的。財產權是排他性的財產權，而債權不是。