壹、《土地登記辦法》出臺的背景
(壹)土地登記制度的歷史沿革
我國土地登記歷史悠久，是歷代土地管理的基礎。據史料記載，早在公元前4000年至公元前2000年，就有“平水土、劃九州、辨土質、置土地等”的記載。，開創了清理地籍、制定稅收規則的先河。秦代改革家商鞅在秦國進行了包括土地制度在內的改革，提出了“計地”和“分地”的思想。“清點土地”是對土地的全面調查和核算，“分田”是確認土地權屬的法律形式，這些其實都是土地登記的內容。北宋王安石在變法中規定:①以東、西、北、南為壹面，相當於465，438+0公頃，66畝，65，438+0.60步，劃定周邊；(2)每年九月，由縣長、縣長丈量土地，按土質分為五個等級，半年後，取得土地證；(3)未來生產、交易等的分工。，都是以黨的領域為基礎的。這種做法與今天的調查、確認、登記和認證非常相似。到了明代，國家已經建立了比較完整的地籍圖集——魚鱗圖集。
辛亥革命完成後，孫中山先生提出了“平均地權”的主張。1914年北洋政府成立經濟地界局，1922年頒布《不動產登記條例》，1927年開始土地調查登記，1930年6月30日頒布《土地法》。該法第二部分具體規定了土地登記的內容。登記過程中的土地權利糾紛由土地法院審理。
中國* * *成立後，土地登記被放在了重要位置。1931年，中央人民委員會常務委員會第41次會議通過土地登記法，決定“頒發土地證，確定土地權屬”。1931年165438+10月27日，中央土地人民委員會在瑞金成立，“調查登記局”成立。新中國成立後，1950年，國家頒布了《城市郊區土地改革條例》，開始建立以土地清查、土地權屬登記發證為主要內容的地籍管理制度。1953年6月，中央人民政府委員會通過了土地改革法。1982年5月，農業部成立土地管理局，啟動土地調查、土地登記、土地統計試點工作。1986年6月25日，國家頒布《土地管理法》，明確了土地所有權和使用權的確認、登記和發證。1989 165438+10月18為了規範土地登記，原國家土地管理局頒布了土地登記規則，並在1995進行了修訂。1998年8月29日，九屆全國人大常委會第四次會議修訂通過土地管理法，進壹步明確國家建立土地調查制度和土地統計制度，依法登記的土地所有權和使用權受法律保護。
(二)《土地登記辦法》出臺背景。
《土地登記規則》(以下簡稱規則)是我國土地登記的重要依據，對保護土地資產、維護權利人合法權益、加強土地管理和社會經濟發展、促進我國土地登記制度的建立和完善發揮了重要作用。經過多年努力，我國土地登記建立了較為完備的制度和技術規範，完善了土地登記機構，大幅提高了土地登記覆蓋面。據統計，國有土地使用權登記率達到86%，集體土地所有權登記率達到53%，集體建設用地使用權(含宅基地使用權)登記率達到73%。然而，隨著我國土地管理法律制度的不斷完善和土地使用制度改革的不斷深入，現行規則已不能滿足土地登記的需要。壹是規則部分條款已不能適應當前土地登記工作的需要，需要進壹步修改完善。特別是物權法確立了不動產統壹登記制度，在更正登記、異議登記、預告登記、登記補償、登記申請人自我證明、登記費用等方面對現行登記制度進行了改革創新。，要求土地登記的內容必須相應調整。第二，《規則》是原國家土地管理局發布的規範性文件，法律效力級別較低。隨著經濟社會的發展，對土地產權保護的要求越來越高。有必要提高規則的法律層面，從而進壹步增強土地產權保護的作用。2007年3月，國土資源部開始起草《土地登記辦法》(以下簡稱《辦法》)。
二。《辦法》的主要內容
根據《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》和《土地管理法實施條例》，制定本辦法。《辦法》共十章78條，主要規定了土地登記的概念、原則、效力、類型、內容、程序和基本制度。
(壹)關於土地登記的分類
《辦法》根據土地登記的特點，將土地登記分為壹般登記、初始登記、變更登記、註銷登記和其他登記，其他登記包括更正登記、異議登記、預告登記和查封登記。與《規則》相比，增加了“異議登記”、“預告登記”、“查封登記”。
除了調整土地登記的種類，《辦法》還重新定義了登記種類的含義。根據細則規定，土地初始登記又稱總登記，是指在壹定時期內對轄區內所有土地或特定區域內的土地進行的總登記。《辦法》區分了土地總登記和初始登記。土地總登記是指在壹定時期內對轄區內所有土地或特定區域內的土地進行全面登記；初始登記是指壹般土地登記之外的已設立土地權利的登記。規則中，土地變更登記是指除初始土地登記以外的土地登記，包括土地使用權、所有權和土地他項權利的設立登記，土地使用權、所有權和土地他項權利的變更登記，名稱、地址和土地用途的變更登記，土地註銷登記。《辦法》僅將變更登記限定為因土地權利人變更，或者土地權利人的姓名、名稱、地址、土地用途等發生變化而進行的登記，概念內涵大打折扣。規則中對註銷登記沒有明確的定義。《辦法》將註銷登記定義為因土地權利消滅而進行的登記，其實質含義與《細則》中的註銷登記相同。
《辦法》細化了更正登記，將啟動更正登記的情形分為兩類:壹是土地權利人、利害關系人發現土地登記結果錯誤或者遺漏，依照法定程序向土地登記機關書面申請更正登記，經土地登記機關核實情況的，申請更正登記；二是土地登記機關發現存在明顯登記錯誤。如果由於審查疏忽造成錯誤或遺漏，土地登記機構可以根據其權限和相關事實證據以及原登記和批準程序更正登記。
所謂異議登記，是登記機關將事實權利人、利害關系人對土地登記簿記載的權利提出的異議予以記載的行為。異議登記的目的是限制權利人在土地登記簿上的權利，防止有爭議的土地權利被第三人善意取得，保護提出異議登記的利害關系人的權利。預告登記是指為保全某項債權而進行的登記，其目的是為了將來變更不動產的物權。它對債權的請求權進行登記，使其具有對抗第三人的效力，對妨害其不動產登記請求權的行為的處分無效，以保證將來這種登記的實現。
《辦法》還吸收了《最高人民法院、國土資源部、建設部關於規範人民法院執行和國土資源、房產管理部門依法協助執行若幹問題的通知》(法發〔2004〕5號)的相關內容，規定了查封登記制度。查封登記是指國土資源行政主管部門根據人民法院提供的查封裁定書和協助執行通知書，經人民政府批準後，在土地登記簿上記載查封或者預查封的登記。
(二)關於土地登記的效力
《辦法》規定，土地登記是指將依法需要登記的國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權等土地權利記載於土地登記簿進行公示的行為。該條例明確了土地登記的內涵，即土地登記是公示土地產權的行為，意味著土地登記主要是公示土地產權的手段，弱化了土地登記的行政色彩，強化了土地登記在保護土地產權、維護交易安全、產生公示力和公信力等方面的民事功能。
《辦法》專章規定了土地權利保護，明確規定依法登記的國有土地使用權、集體土地所有權和集體土地使用權、土地抵押權、地役權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。同時，為保護土地權利人的合法權利，為社會提供準確的土地登記信息，規定縣級以上人民政府國土資源行政主管部門應當加強土地登記成果信息系統和數據庫建設，實現國家和地方土地登記成果信息共享和遠程查詢。
對於通過繼承或者遺贈取得的土地權利，根據《物權法》的規定，不予登記也是生效的。為保持登記結果的連續性，《辦法》進壹步規定，當事人在登記前轉讓土地使用權或者設定土地抵押權的，即當事人在申請土地權利變更或者抵押權登記前，應當以自己的名義辦理土地權利申請登記。
(三)登記土地權利的範圍
《辦法》涉及的土地權利包括《物權法》規定的集體土地所有權、建設用地使用權、宅基地使用權、抵押權和地役權，以及土地管理相關法律法規規定的農用地使用權。為保持土地權利名稱的連續性，同時也體現與《物權法》及有關土地管理法律法規規定的土地權利的銜接，《辦法》中使用的土地權利名稱為國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權、土地抵押權和地役權。國有土地使用權，包括國有建設用地使用權和國有農用地使用權；集體土地使用權，包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權(不含土地承包經營權)。
為了保持土地證的連續性，避免土地證過多難以管理的問題，《土地登記辦法》規定，土地證按照土地權利的主要類型分為四種:國有土地使用證、集體土地所有權證、集體土地使用證和土地他項權利證書。國有建設用地使用權和國有農用地使用權在國有土地使用證上載明；集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權在集體土地使用證上載明。
(4)關於包裹的範圍。
《細則》第五條第壹款規定土地登記的基本單位是宗地，但對宗地的概念沒有明確規定。《城鎮地籍測量規程》和地籍測量書籍壹般將宗地定義為由土地權屬邊界線圍成的地塊。根據這個定義，宗地只是壹個平面概念。
《物權法》第壹百三十六條規定“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下設立”，第壹百三十八條規定建設用地使用權出讓合同應當包括“建築物、構築物及其附屬設施所占用的空間”。根據這壹規定，可以建立立體的土地權利。因此，《辦法》第五條第二款規定，宗地是指土地權屬邊界封閉的地塊或空間，是壹個三維空間概念。《辦法》通過拓展宗地的概念外延，將地上和地下土地使用權納入其調整範圍。因此，今後土地登記不僅要登記土地的四至範圍，還要登記土地的上下空間範圍。
(五)土地登記程序
根據規則，土地登記的程序是:申請→地籍調查→權屬審查→登記→發證或換證。地籍調查是土地登記機關的壹項重要職責，由國土資源行政主管部門完成。《辦法》規定，土地登記應當依申請進行，但登記機關依職權登記的除外；申請土地登記時，當事人應當提交土地權屬來源證明、地籍調查表、宗地圖和宗地邊界坐標及其他必要的材料；還明確“申請人提交的地籍調查表、宗地圖和宗地界址坐標，可以委托有資質的專業技術單位進行地籍調查取得”。這樣，土地登記(壹般土地登記除外)的程序簡化為申請→權屬審查→登記→發證或換證。當事人應當提供土地登記所需的相關資料。
三、登記工作中應註意的幾個問題
(壹)關於發證檢驗
土地登記是土地權利的公示行為，其在民事上最重要的功能是產生公示力和公信力。土地登記主要是物權公示的手段，登記機關的登記是行政確認，不是行政許可。《辦法》根據物權法的規定，刪除了《細則》關於證書查驗、地價申報、不登記為非法占地、非法占地的規定，使土地登記的民事功能得到強化。
關於土地權利要求的登記
土地登記是物權公示的行為。《辦法》只規定了物權登記的幾種情形，沒有規定土地使用權出租等土地債權登記。筆者認為，土地使用權是群眾的壹項重要財產權。為規範土地市場的良性發展，保護承租人的合法權益，出租人或承租人申請登記的，土地登記機構應予辦理。
(3)關於自我證明的問題
土地登記自證是土地權利人在申請土地登記時提交登記材料和土地調查結果的制度。是轉變政府職能，提高土地登記效率和社會化服務水平的重要舉措。為方便當事人自行提供地籍調查表、宗地圖、宗地界址坐標等材料，2003年3月4日，國土資源部辦公廳下發了《關於在浙江、廣東兩省開展土地登記自證試點工作的批復》(國土資發〔2003〕52號)，在浙江、廣東開展了土地登記自證試點工作。《物權法》第十壹條規定，當事人申請登記，應當根據登記事項的不同，提供權屬證書、不動產界址、面積等必要材料。明確要求不動產登記實行自證制度。《辦法》根據物權法的規定，以及我國土地登記自證和地籍調查的試點經驗，對土地登記的程序作出了新的規定。明確“申請人提交的地籍調查表、宗地圖和宗地界址坐標，可以委托有資質的專業技術單位進行地籍調查取得”。這意味著，過去由行政機關安排的地籍測量等事務，不再由行政機關負責，土地登記所必需的相關資料要由申請人自己提供，即自證。