回顧中國農村改革的歷史，家庭聯產承包責任制極大地釋放了農業生產力。80年代中期開始的鄉鎮企業大發展，搞活了縣以下經濟，促進了農村非農產業的發展，如珠三角、長三角、環渤海經濟區等。鄉鎮企業發展的壹個重要原因是農村集體經濟組織提供了廉價的建設用地。20世紀90年代以後，城市化進程的加快也與土地使用制度的改革直接相關。自20世紀90年代中期以來，“以地生財”作為各種城市和小城鎮發展中基礎設施建設的重要資金來源得到推廣，促進了城市面貌和城市居民生活條件的改善，目前仍在發揮作用。可以說，中國近年來的農村改革、城市發展和改革都與土地制度改革密切相關。
壹，土地使用制度改革的重要性
從制度改革的內容來看，未來的土地使用制度改革幾乎直接涉及宏觀經濟政策的大部分內容。比如，土地使用制度改革直接涉及金融體制改革，特別是城市金融管理體制改革。預算外資金已成為城市財政的主要來源，但監管的缺失也造成了政府管理的短期行為。目前大量城市規劃突破了建設用地審批指標的約束，主要是財政壓力。
(壹)土地使用制度改革關系到金融制度改革。
城市基礎設施建設嚴重依賴土地出讓金的投入，導致城市基礎設施建設的運營管理難以市場化。在發達國家，壹些重要的基礎設施是由企業運營的。因為長期受益，基礎設施建設的投資可以通過中長期貸款解決。但在中國，土地出讓金已經成為鎮政府最重要的利益，他們不願意放棄。市場化的金融機制很難介入城鎮基礎設施建設。對於農村來說，土地抵押問題解決不了，金融機構也很難下決心進軍農村廣泛的經濟領域。
(二)土地使用制度改革涉及戶籍管理制度改革。
很多人都知道城市化的進程是無法推進的，我們也壹直在關註農民進城的問題，但是也要關註城鄉之間的雙向流動，農村之間的流動。農村人進城市難，城市人進農村也難，農村人遷移戶籍也難。比如全國40%的農民工在鄉鎮壹級流動，但也很難解決戶籍問題。在由集體土地所有權衍生出來的傳統集體經濟中，公共利益被固化。外來人口要想進入這個集體，就要分壹塊公共利益的蛋糕，不管這塊蛋糕是農田、宅基地還是股份。在集體所有制下，壹部分人很難接受外來人口通過獲得戶籍就能分享集體經濟利益的現實。
(3)土地使用制度改革與規劃制度改革相關。
建設規劃的空間擴張和土地規劃指標的嚴格限制，在城市發展對空間擴張的強烈需求下，產生了壹系列矛盾。此外，在規劃中，如何考慮土地的價值，如何評估土地資源，如何界定政府與市場在土地資源中的利益劃分，也是未來規劃體制改革探索的重點。
所以，我個人認為，在未來中國經濟社會發展的趨勢中，應該認識到土地制度改革可能發揮的重要作用。
二、農村集體建設用地制度改革需要註意的幾個問題
能夠推動城市化進程的改革主要在於集體建設用地制度的改革。城鎮要發展，非農產業要發展，654.38+0.8億畝耕地紅線不能突破。只有集體建設用地還有非常大的調整空間。但是，如果不深入了解和研究集體建設體系中集體土地的產權問題，繼續沿用強行征用、大拆大建或者只是在皮毛上做文章的做法，可能會影響我國經濟的可持續發展和緩慢的城市化進程。
(壹)如何理解農村集體土地的產權
所有權的概念很明確，但將所有權與當前城鎮化發展過程中農民身份和地位的變化聯系起來，可能是我們應該重點關註的問題。比如珠三角、長三角和壹些大城市，郊區附近的農村大部分已經不是農村了，大部分農民也不再是農民了。他們曾經擁有農民的身份，享有集體土地的財產權，也就是說他們擁有宅基地和承包地，但實際上他們已經發生了變化。他們是壹個特殊的土地所有者群體，同時又和城裏人有著本質的區別，因為城裏人不擁有土地。從就業上看，從公共設施上看，從外部建築形式上看，從收入上看，他們基本上已經不是農民了。
(二)農民能否通過土地及土地上的附著物獲得財產性利益。
這也是集體建設用地利用方向可以探討的重要問題。其實各地都在進行實踐和探索。比如我們怎麽知道廣東的出租屋，我們怎麽知道珠三角、長三角、大城市郊區那些還是集體建設用地的鄉鎮企業用地？企業發展多年，集體建設用地產權關系沒有改變。但由於涉及到土地征用，加上我們對財產利益的認識不足，這種現象影響了集體建設用地的流轉，直接影響了這些地區的產業結構調整。還涉及到壹個方面:農民的宅基地是保障性土地還是農民自己的財產。當然，發達地區和不發達地區還是有很大區別的。在發達地區，如果土地實際使用性質發生了變化，是否應該按照欠發達地區的管理模式和方法來確定農村宅基地的產權性質？
(C)我們如何看待城市和農村要素的雙向流動？
近年來，我們壹直在研究中國的城市化問題，我們面臨的壹個困惑是，農民進城的多，而城裏人下鄉的少。我們強調兩個“反哺”，即城市支持農村，工業支持農業，但這些都說明了政府的作用。如何充分發揮市場、城市企業和個人的作用，讓資本大、投資小的城市市場要素投資農村，可能還有很多工作要做。這方面最大的制約是城市的要素如何到達農村和土地區域，介入農村集體建設用地市場。我們可能不會僅僅采取征收的形式，可能會有更多的探索空間，但前提是要明確集體建設用地產權的基本性質。
(四)進壹步深化對空間城市化進程的認識。
過去，我們認為城市化的進程只是為了解決農民進入城鎮的問題。那麽，城市基礎設施延伸到農村集體建設用地，算不算城鎮化？也就是說，雖然土地產權性質沒有改變，但原集體經濟組織所在的空間範疇內的“農民”已經享受到了城市的基礎設施。我們還應該叫他農民嗎？我們在江浙壹帶調研時發現，很多城市規劃的基礎設施或者市政設施，到了集體建設用地範圍就停了。只有這些土地被征用為國有，市政設施才能進入。所以我們看到兩種類型的新農村。壹類是大城市的城中村，包括壹些城市的近郊區和邊緣區，甚至縣城和小城鎮，也包含大量集中連片的村莊建設用地。很大壹部分是自成體系的，與城市社區不同。還有壹種，像華西村，很難界定是城市還是農村。我們習慣把這些集中的城鄉結合部稱為“城市群”。在這個地方，城市空間被各種類型的經濟組織所分割。這個現象讓我意識到，城市化的定義可能需要重新解釋，但重點是要在空間上對土地所有權有新的認識。
(五)集體建設用地是未來產業結構調整非常重要的基礎。
我們在江蘇沿海發達地區和大城市郊區調研時發現，粗放用地現象非常普遍。大量傳統粗放型工業經濟的存在，造成了嚴重的土地非集約利用。原因有很多。例如，在強調經濟發展時，地方政府仍然把工業投資放在首要位置。壹方面工業發展需要增加建設用地供應，另壹方面傳統工業企業用地無法盤活，也在推動工業用地需求的剛性增長。而這就涉及到產權的問題。當傳統企業占用的土地資源無法作為有效資產進行盤活，就像我們在城市調整產業結構時采取的“退二進三”的政策壹樣，大量的城市企業重新出現了。種種問題表明，必須改變集體建設用地的產權，或者采取靈活的政策，使這些傳統工業用地在結構調整中發揮巨大作用。
總的來說，未來農村集體建設用地產權制度改革仍有很大的政策空間，但值得註意的是，這項改革要根據我國國情穩步探索。重點應該是經濟發達地區和大城市郊區，因為這裏的集體建設用地性質發生了變化，這裏的土地資產可以在城鄉要素流動中發揮作用，這裏的土地保障作用在逐漸弱化，財產功能給了我們更多的實踐空間。
三、對濱海新區華明鎮試點的壹些看法。
來到天津，就不能不提濱海新區華明鎮的改革試點。畢竟我們從壹開始就參與了這個試點的所有實驗內容。我就自己在華明鎮試點的親身經歷簡單說壹下自己的看法。
(壹)城市建設用地擴張只能考慮如何在集體建設用地集約利用上做文章。
在654.38+0.8億畝耕地保護紅線的約束下，繼續征地難度加大。要想通過集體建設用地置換解決城鎮建設用地，必須提高農村集體建設用地補償標準。原來市裏征用農用地的時候，只給青苗補償款。雖然累計年限增加到30年以上，但由於以糧食畝產均價為基數，標準仍然很低，特別是對於城市建設中土地流轉開發的高收益，農民的不滿日益加深。華明鎮的試點是以房換房，宅基地換房換商品房。這相當於將城市建設擴張時期的舊村改造政策延伸到郊區的整個農村改造。如果通過舊村改造置換農村集體建設用地，無疑相當於大大提高了對農民的補償標準，成本相比占用耕地大大增加。
(二)突破原來城市規劃中開發商各自為政的現象。
過去舊村改造是壹種與占用農用地相結合的折中補償方式，主要是占用農用地，涉及的村莊要進行舊村改造。所以舊村改造的範圍被開發商利益驅動，越少越好，越小越好，空間分布越分散。目前城市發展沒有其他選擇，只有通過村莊整體改造和集中搬遷來解決城市發展用地問題。需要的基礎設施規模和補償安置規模必須通過規劃來進行，十幾個村同時搬遷，讓農民搬遷後仍能集中居住，享受配套的公共設施和服務。這與過去零散談判、零敲碎打的舊村改造相比，是規劃上的進步，也避免了“城中村”現象。
(三)華明鎮的試驗，是通過宅基地互換，多部門合作形式的綜合配套改革。
華明鎮宅基地換房不是過去簡單的城市開發改造項目，也不是簡單的規劃征地項目。不是壹個部門可以獨立完成的改革，但是目前很多改革的實驗還停留在部門本身。由於利益的制約和思維的局限，改革很難有大的突破。特別是改革過程中部門之間的工作協調和相互支持，以及認知知識，都成為實驗的難點。所以很多改革實驗流產，往往是因為資源動員不足，各級政府和相關部門相互掣肘。華明鎮的改革涉及面很廣，從公共基礎設施的配套到農村集體產權制度的改革，從城鄉統籌到新農村新城的建設，從社會保障和就業的安置到征地制度的改革，甚至包括非常具體的社區組織重建和集體經濟利益的劃分。很多方面不僅需要新思路，還需要很多部門的參與、協調和配合。在這方面，天津市政府開了個好頭，國土資源部門也給予了大力支持。
(四)華明鎮的試驗是對農村集體建設用地使用的探索性改革。
這壹探索對於如何合理置換城郊集體建設用地而不繼續占用耕地進行城市擴張，確保農民利益不受侵害，使農民在城市發展中獲得更多利益具有重要的現實意義。這種做法不可能在所有地方都實行，但是可以先試驗壹下取得的經驗，找到解決問題的辦法，然後逐步穩步推廣。在改革過程中，必須保證以下前提:壹是必須與農民平等協商，保證農民利益；第二，要做好規劃，特別是在規劃中，要統籌考慮未來的經濟、社會和發展；第三，要先小範圍實驗，取得成功經驗後再逐步推廣，不要急於求成；第四，要加強部門之間的配合，不能簡單地把集體建設用地改革作為城市拆遷項目來實施，要註意到這種涉及產權制度的改革需要綜合配套的改革措施；第五，要加強試點的領導機制。天津的試驗是在市領導的親自支持下開始探索和實施操作的，這需要更高水平的政策力和協調能力。
我們總結天津的經驗，結合集體建設用地使用權改革已在全國開展的現實，需要進壹步研究幾個方面:壹是需要繼續探索掛鉤土地，如何以不同形式、異地置換城鄉建設用地；二是推廣廣東省租賃住房經驗，允許農民在自己的宅基地上自建房屋、自主經營，並通過安全措施的規劃和監督進行引導和管理。廣東農民自建出租屋，既解決了農民的財產性收入問題，也解決了部分農民工的住房問題。為什麽其他城市的農民工住房條件和廣東差別這麽大？這與不允許農民自行處置宅基地住房有很大關系。在廣東省，雖然出租屋沒有合法化，但作為既定事實，當地政府通過引導、監督和管理，要求出租屋達到壹定標準，包括網線、電話線、電視、安全設施的完整改造等。三是探索集體建設用地中城鄉要素的市場化流動。在北京市通州區宋莊鎮，建立了文化產業園，約2000名畫家從農民手中購買了宅基地。有些畫家不僅買下了宅基地壹定年限的使用權，還雇傭了十幾個當地農民幫他創作。這種要素流動的形式改變了北京宋莊鎮的產業結構，使其成為京郊小城鎮發展的特色和亮點。但是2007年開始出現經濟糾紛，因為這個交易不是在合法的條件下進行的，所以最初的交易價格對農民不是很有利，導致農民在市場看漲的時候開始反悔，最後投入法律解決。如果盡快進行這方面的改革實驗，讓農民擁有處置宅基地的長期合法權利，農民在談判交易時可能會獲得更平等的利益。最後，希望推動規劃變更，希望通過將城市設施延伸到農民集體建設用地，打破兩種土地所有制的界限，從根本上推動城市化進程，保證城鄉土地的有效集約利用。
(本文根據論壇發言整理，做了必要修改。)