江戶幕府實行以“幕藩制”著稱的統治體制。中央政權為幕府,地方政權為藩。幕府既處於對各藩的統轄地位,又允許各藩有相對的自治性。幕府的主要收入,依靠直轄領地的年貢和幕臣的貢納。幕府還壟斷對外貿易。幕府直轄領地以外的土地,分封給大小不等的大約260個藩主(諸侯)。各藩藩主都必須定期到江戶參謁將軍,稱“參覲交代制”。
德川幕府建立後,首先加強和完善中央組織機構。在江戶時代,身份等級有嚴格的規定,除公卿貴族外,人們被劃分為士、農、工、商等級,次序不能顛倒。幕府還制定了武士戒規(《武家諸法度》),以及規定天皇和公卿貴族、寺社權力和活動的法規(《禁中並公家諸法度》、《諸宗諸本山諸法度》)等。
幕府作為全國統壹政權有著強大的權力,是集權的。從經濟上說,幕府擁有絕對優勢的經濟力量,這是集權的基礎,也是集權的表現。反映在:(1)掌握占全國總石高四分之壹的耕地。德川時代總石高2800——3000萬石,幕府領地占700萬石。其中,300萬石分與旗本、禦家人,400萬石由幕府直轄,稱“天領”。“天領”皆富饒之地,分布於全國(68國中的47國),尤其集中在關東(29%)、東海道(20%)和畿內(18%)。(2)直轄全國重要城市,如首都江戶、傳統的都城和手工業中心京都、全國市場大阪、對外貿易中心長崎、以及伏見、堺、奈良、博多等。(3)直營全國主要礦山,如佐渡、伊豆的金礦,主野、石見的銀礦等。幕府壟斷了貨幣發行權,設金座、銀座進行管理。(4)控制和統壹管理全國主要交通網。德川時代交通四通八達。陸路幹線有五街道:東海道、中山道、日光道、甲州道、奧州道等,皆以江戶日本橋為起點,通向各主要地點。沿途設有驛站,配備“傳馬”、“飛腳”。海路有沿日本海經太平洋的東回航路和經瀨戶內海的西回航路。交通要道上的所有關所,由幕府直接管理和控制,各藩不得私設關卡。(5)通過鎖國,壟斷對外貿易。總之,幕府控制了全國的經濟命脈,擁有任何壹個藩都無法匹敵的經濟實力。
從政治上說,幕府將軍既是全國最大的封建領主,又是全國最高的封建統治者,兩者相互作用。作為全國最高統治者,即幕府政治上的集權,表現在:第壹,將軍政權得到天皇的承認,又完全獨立於朝廷之外。天皇承認德川氏是武家棟梁,子孫世襲。每代將軍繼任由天皇發布“將軍宣下”,承認將軍為日本最高統治者,故幕府稱“公儀”即政府之意。但是,除形式上的“將軍宣下”外,幕府不受朝廷幹涉,尤其是武家官職不列入朝廷官職表,完全獨立。相反,朝廷包括天皇在內,要服從幕府頒布的《禁中並公家諸法度》。該法度第壹條即規定:“天子諸藝能之事,第壹禦學問也。”這裏的所謂“學問”是指精通朝廷儀式、政務等掌故而言。從鐮倉幕府以來,天皇、公家不過問政治,僅在“學問”方面發揮補充作用,已成為壹種傳統。因此,這壹條規定意思是說:“仔細了解如何當好天皇,以繼承這壹傳統,是天皇的首要任務。”
第二,幕府掌握政治、軍事以及外交大權。幕府有制定、頒布、施行法律,轉封、減封、沒收大名領地和監督各藩施政的權力。幕府有壹支常備軍,即旗本5200余人、禦家人19300余人,合計22600余人,加上他們的陪臣,號稱“旗本八萬騎”。但戰時主要依靠征發各藩的軍役,動員的總兵力可達八萬人。這支軍隊由將軍任最高統帥。因此,從兵力來說,也是任何壹個大名無法匹敵的。幕府對外代表國家,國書由將軍簽署,稱“大君”、“日本國王”。幕府不僅獨占外交大權,朝廷與大名不得過問,甚至有關外交的情報與消息,也由幕府壟斷,秘而不宣。
第三,幕府建立了相應於全國最高統治者地位的龐大而嚴密的官僚機構,輔佐將軍,統治全國。德川幕府的官制如下表:
這個官僚機構的特點是:兩重性,既是全國統治機構,又是幕府直轄地的管理機構;政治與軍事合壹、行政與司法合壹;集議制與輪流值班制;監視機關發達;譜代掌權,排除外樣;將軍專制,等。
總之,幕府控制了全國的經濟命脈,掌握了全國的最高統治權,無論經濟上還是政治上,都具有支配全國的權力,從這個意義上講,幕府無疑是集權的。但從它與藩的關系看,又是分權的。