壹、公共事務的內涵和特征
公共事務是伴隨社會發展進程的相關國家。涉及集體和個人利益的社會事務。公共事務包括公共產品的生產和供應以及公共服務的建立和發展。從廣義上講，國家事務和階級事務也可以納入公共事務的範疇，或者說兩者之間存在包容關系。但我們認為，國家事務和階級事務的目標不同於社會事務，這兩類事務的運作也有特殊的規定，其承擔者也是特定的。所以應該和公共事務嚴格區分，這是另壹回事。
公共事務最大的特點就是公共性。公共事務的發生源於公共需求的變化；承擔公共事務是政府的責任，但不排斥任何社會組織和成員的參與；公共事務的成果，參與者(投資者)和非參與者(非投資者)都可以享受，普遍受益。這種現象被經濟學稱為公共事務的非排他性和不可分性。公共事務的“公共* * *”性質決定了公共事務是無利可圖的，不能通過市場交易提供公共產品和服務。因此，以追求利潤為目標的企業“不願意”打理公共事務，而弱小的私人個體則“無力”打理公共事務。那麽，公共事務的責任自然就落在了政府這個特殊的公共管理機構身上。
但是，公眾需求的不斷變化決定了公共事務還具有另外兩個特征——多樣性和階段性。
公共事務的多樣性表明了社會生活的變化和發展以及公眾自主選擇公共產品和服務權利的真正實現。公眾對公共產品和服務的質量和數量的偏好不可能完全相同。壹般需求和特殊需求。低層次需求和高層次需求在不同社會群體中分布不均。恰恰是公共事務的多樣性，考驗著政府權力壟斷公共事務的優劣。同時為非政府組織以造福大眾、服務大眾為宗旨與政府分擔公共事務的責任提供了實踐基礎，創造了巨大的機遇和成長空間。
公共事務階段表明，公共事務在社會發展的不同階段有不同的內容、不同的形式和不同的標準；有些東西會在某個階段聚集增加，有些交易的範圍和對象會發生變化。在不發達的社會階段，低層次的基本生存需求是公眾的普遍需求，所以大部分甚至全部的公共事務都是圍繞著為公眾提供和保證基本的溫飽而展開的。隨著社會經濟的發展，公眾的生活質量出現分化，對生活質量和福利水平的要求更高、更多樣化，文化、個性發展和享受方面的公共事務增多。比如現階段涉及生存環境、人口流動、醫療衛生、尊老愛幼、消除貧富差距、創造平等機會等公共事務較多。而且，壹些原本純粹是經濟事務的事務也逐漸轉變為公共事務，比如交通運輸、電話通訊、信息網絡建設等等。顯然，現階段的公共事務與經濟稀缺時代的公共事務不可同日而語。
現代社會是壹個以和平與發展為主題的社會。各國政府都註意到管理好公共事務的重要性，這對國內穩定、提高國際競爭力、促進和平與發展具有重要意義。在許多發達國家，改革公共事務管理是政府的優先目標之壹。國際權威評估機構已經把公共事務的管理作為衡量壹個政府治理目標和水平的重要指標，把公眾在公共事務中的地位和參與程度作為衡量壹個社會民主和文明進步的尺度。
第二，公共事務管理的舊模式和現狀
隨著中國社會的發展，公眾的生活日新月異，公眾的事務越來越豐富，舊的公眾管理模式受到沖擊和挑戰，政府承擔公眾管理職能的種種弊端逐漸暴露出來，如:公平與效率的矛盾；相對固定的行政程序不適應公共事務中不斷變化的矛盾；政府機構膨脹，管理成本無限增加，財政負擔加重；官僚主義和形式主義；腐敗難以遏制等等。改革和創新公共事務管理體制勢在必行。
新中國50年來公共事務管理的基本態勢和格局有四個突出特點:
1.管理公共事務的中心位置。主導地位幾十年不變。政府照顧所有的公共事務，從上到下，方方面面，無處不在。所有的社會福利都來自政府；
2.各級政府行政部門重疊較大，運行效率和成本較低；
3.習慣用行政命令。宣傳教育，群眾運動。義務勞動綜合管理模式；
4.在政府之外，沒有承擔公共事務職能的自治機構。
具體分析，公共事務管理舊格局的“特殊”與中國過去國情的“特殊”也是相互壹致的。
首先，指導思想上的“極左”和理論上的教條主義，直接導致了制度的僵化和管理行政的偏執。政府在行政過程中，逐漸從遵循“全心全意為人民服務”的宗旨演變為主管公共事務，壟斷公共權力。
其次，在計劃經濟體制下，社會公共事務、政治、經濟高度集中統壹，不僅政企不分，而且社會公共事務的運行高度依賴於政治權力的要求和政治目標、原則、秩序的規定。政府的職能沒有實現，也不可能真正實現差異化。制度決定了政府必須管好壹切公共事務。政府辦企業，辦社會。政府負責天下的事務和天下的責任，成為唯壹的公共事務管理機構，是名副其實的“全能政府”。
第三，從社會生活的主體——公眾的狀態來看，民眾缺乏公共契約自律和他律的傳統習慣，政府也沒有創造壹個民主參與和廣泛合作的制度來有效誘導利益。那麽，除了政府的獨家努力，公共事務也就白丟了。
第四，長期以來，中國人的溫飽問題沒有得到解決，基本的物質文化需求處於較低水平，公共事務相對簡單和較少。
客觀地說，必須肯定人民政府幾十年來不遺余力地為最廣大的人民群眾提供最基本的公共產品和服務。無論政府組織多麽有限，政策措施多麽僵化，為全體公民提供基本的公共產品和服務仍然是政府的責任。但是，面對社會的快速發展和公共事務的新增長、新形式，政府的專屬職責也必須在政府之外進行延伸和分解。
我國從1998開始實施新壹輪機構改革，對政府機構的整體職能和管理職能進行重組。這種功能定位是以朱？季總理最簡單的壹句話就是:政府要管市場，但不能跑市場。具體來說，政府職能主要是宏觀調控、社會管理和公共服務。這反映了政府實現行政管理的努力與加快建設社會主義市場經濟體制的目標相適應，與社會事務的新變化相適應。這是壹場不同於以往的改革，有著根本性的制度變革。已經進行的改革給企業乃至整個經濟生活帶來了巨大的好處。企業脫離政府的行政管制，作為真正獨立的經濟實體進入市場競爭，追逐和獲取最大的商業利潤。社會經濟總量快速增長，人民物質文化生活日益豐富，社會事務也日益擴大，出現了許多新領域、新形式、新問題。然而，公共事務的變化並沒有像經濟事務和政治事務的變化那樣引起政府對民眾的強烈關註。公共事務領域的諸多問題表明，當前政府的體制改革和職能轉變還不到位，與公共事務的管理不配套、不銜接、不適應。這就造成了當前中國公共事務管理整體呈現“三態”:
1.矛盾狀態。壹方面，政府體制改革把加強和改善公共服務作為壹項重要職能；壹方面，隨著市場經濟的發展，社會公共事務不斷豐富和擴大，出現了大量前所未有的公共事務。由於職能、人員編制和素質的制約，政府既不能投入更多的行政資源進行管理(管不了)，也缺乏管理經驗和技術(管不好)。如果按照舊的行政主體模式來管理，往往是吃力不討好。
2.2.真空狀態。長期以來，我國的國民經濟結構局限於第壹部門(企業)和第二部門(政府)的二元結構，而以非營利參與和促進社會福利為目的的第三部門(營利性組織)的建設和發展受到嚴重忽視。幾乎沒有關於分擔社會公共事務責任的法律和政策；民間合作對公共事務漠不關心，能力較弱；關於第三部門(非營利組織)的理論研究和輿論宣傳更是鳳毛麟角。
3.3.虧損狀態。由於制度的缺位和制度轉型的不匹配、不銜接，社會公共事務的“利益蛋糕”無法做大，甚至導致利益流失。比如，社區利益化後社區服務和管理體制的缺位；企業汙染公共環境，對人民健康造成損害，這種外部不經濟問題無法糾正；城鎮現有的公共文化體育設施和福利設施長期閑置甚至廢棄，有的轉為商業使用；企業和私人捐贈的公益金具有保值增值的能量和效果。由於機構和制度不完善，無人監管，賬目混亂，大量資金不僅難以保值增值，甚至在投資中被騙、被借、被挪用、虧損。很多適合政府和公益組織共同發展的公益事業未能得到有效發展，等等。
4.公共事務管理改革正與政府體制改革同步推進，方向已經明確，大勢向好。我們現在要做的是加速新陳代謝，全方位實現公共事務管理的制度創新。
第三，公共事務管理的新模式
縱觀當今西方發達國家，社會公共事務很多，包括為公民提供各種福利。政府的作用非常有限，而無數的非營利組織卻活躍在社會公共事務的每壹個角落和層面。從育嬰到養老，從早餐營養到房屋修繕，從博物館、圖書館到名牌大學、交響樂團、公民權益、法律援助甚至海外援助，非營利組織都扮演著非常重要的角色。這裏，雖然有傳統的原因，但更重要的原因是，20世紀80年代以來，西方發達國家普遍進行了公共事務管理體制改革，正在構建壹種全新的公共事務管理模式。如何立足中國國情，借鑒西方發達國家公共事務管理體制改革的經驗，構建中國特色社會主義公共事務管理新模式，我們認為可以從以下幾個方面考慮:
1.公共事務管理的責任分擔
公共事務管理的責任分擔依賴於政府職能的轉變，壹直以來都是由政府直接承擔，轉移給政府之外的非政府非營利組織。其動機和目標是打破政府是公共事務管理唯壹主體的格局，逐步實現公共事務管理的社會化。
按照新公共管理模式，政府雖然仍是專門的公共管理機構，但不是唯壹的。在非營利組織能夠提供有效、經濟、優質公共產品和服務的領域，政府必須退出，這樣才能激發民眾的創造潛力和建設能量。政府雖然部分轉移了與公眾的管理職能，也轉移了對公共事務的責任，但絕不是放棄責任。政府仍然承擔著公共事務的政治責任和經濟責任，即政府采取公共政策。公共管理和服務標準。目標和原則的制定和實施的監督，確保“全心全意為人民服務”的宗旨真正落到實處，公共事務管理的質量不能降低。同時，政府有責任對非營利組織的管理者進行培訓和教育，提高其思想道德素質和業務素質，促進非營利組織健康規範發展。可持續發展；政府有責任根據不同的領域管理公共事務。大自然。負責任的非營利組織的類別、財政支持和稅收優惠。即使在壹些需要政府直接參與管理的公共事務領域，政府也應該采取“有進有退”、“有所為有所不為”的策略，然後有序地進與退，多做“雪中送炭”，少做“錦上添花”。
當政府從具體的公共事務中解脫出來時，它可以作為監督者和導師來考察公共管理的質量和效率，促進公共權益的擴大。同樣，由於政府管理公共事務的權力下放，公共事務的壟斷被打破，社會監督制約機制得到加強，這不僅有利於政府克服官僚主義傾向，減少政府官員權力腐敗的機會，而且有利於監督和糾正非營利部門可能出現的“二次政府”和“官僚主義”傾向，當然也相應降低了公共事務管理的成本。
各類非營利組織進入公共事務領域，與政府共擔責任，也能有效治愈與市場經濟相聯系的“泛濫的領域失靈、政府失靈”綜合癥。“市場失靈”是指市場機制不能優化資源配置，特別是不能按照最優化原則提供公共產品和服務；而“政府失靈”是指政府作為公共事務的主要承擔者，只能在平等的原則下提供壹般的公共產品和服務來滿足壹般需求，而不可能滿足公眾的“個性化”。“多樣化”的需求。在“失靈”的癥候下，非營利組織(第三部門)可以在多元化的服務和供給中顯示自身優勢，與政府形成互補關系。例如，中國的“希望工程”、誌願者組織、社區服務機構和慈善機構等非營利組織，通過實施扶貧，幫助殘疾人。恢復。再就業等活動，調節社會成員收入差距，減少貧富不平等，幫助社會弱勢群體，創造平等機會，緩和社會矛盾，營造穩定和諧的社會發展環境；再比如，壹些企業為了追求利潤最大化，不惜以犧牲公共環境為代價排放廢氣、廢水、廢渣，造成外部不經濟，而自然(綠色)環保組織和社區自助團體。動物保護組織等公益組織可以與政府職能部門、新聞媒體合作，實施監控、限制整改、輿論施壓、損害索賠等行動，促進社會經濟和生態環境的可持續發展；此外，非營利組織的有機資本構成低於營利性組織(企業)，即非營利組織本身的運營成本較低。這樣其自身的容量和發展空間就很大，大量從第壹產業(農業)轉移的剩余勞動力和從第二產業(工業)的結構調整和技術進步轉移的勞動力都可以被吸收到以第三產業(服務業)為主的非營利組織中。這是符合現代社會產業結構調整的。人力資源重組的大趨勢。
其實公益組織釋放能量的空間還是很大的，遠不止這些。在市場經濟條件下，很多事務不是政府直接幹預，就是因為幹預成本太高，交給非營利組織會事倍功半。近年來，國際和區域“非政府組織”論壇頻繁舉行，就中國和世界的實際問題和未來發展進行討論、預測和提供技術咨詢。它所形成的“軟科學”成果，無疑對政府決策和企業擴張起到了非同尋常的作用。非營利組織承擔了政府公共事務管理的部分職能，也是非政府權力的延伸和擴展。政府和社會之間的這種中介地位和作用使他們能夠保持中立，靈活和獨立地參與公共生活。
當然，列舉非營利組織的優點並不是為了證明它們是完美的，它們是“病態”社會的“靈丹妙藥”，也無意將其理想化。相反，對於中國的非營利組織來說，需要與政府共擔責任，把勢能放出來。把優勢和優點變成現實還有很多困難。基礎工作需要做。至少要優先進行以下三項建設:壹是培養壹批境界高、素質優的專業人才。這分為兩個方面:壹方面，除了吸引大量誌願者參與工作外，專職管理者的人格魅力和綜合素質對促進組織的運作非常重要；另壹方面，任何非營利組織都應該有自己的“專業”定位。過硬的專業素質和豐富的經驗無疑有利於提高服務的效率和質量，而專業素質差或定位不清不僅不利於吸引支持者捐款，還會降低組織的公信力。第二，非營利組織必須學會以最佳方式進行管理。光有壹群無私大愛、用心良苦的仁人誌士是不夠的。也要高效運營，追求最低的成本，最好的效果。非營利組織必須是“效率組織”。第三，非營利組織必須學會籌集資金和募集捐款。非營利組織必須生產商品和服務以吸引公眾捐贈，利用媒體宣傳自己，並建立嚴格的財務審計和準確的信息披露制度。非營利組織必須是“幹凈的組織”。
分擔公共事務的責任，既擴大了社會責任的覆蓋面，又開發利用了優質的社會資源，大大增加了公共產品和服務的有效供給，為快速發展變化的社會增添了新的生機和活力。
2.公共事務管理引入競爭。
市場競爭可以帶來資源的優化配置和公共產品和服務的多樣化。然而，與經濟事務不同，公共事務可以直接在市場中競爭，以實現優化目標。因為公共產品和公共服務的特性，花錢買的人和不花錢買的人壹樣可以享受。如果大部分社會成員都希望別人出錢出力，“無償取光”，公共產品和服務就不會提供。可見，公共事務是無法通過市場體系解決的，即個體消費者與生產者之間的交易。在計劃經濟時代，政府將公共產品和服務視為純粹的消費領域，被稱為“事業單位”的行政部門或政府附屬機構依靠有限的、固定的經費來運轉，這極大地限制了公共產品和服務的開發、生產和供給。實踐證明，政府對公共事務的排他性壟斷，在質和量上都不能滿足公眾的壹般和特殊需求。
但是，政府是市場原則的永恒禁區，公權力是不可交換的。也就是說，如果政府壟斷公共事務，就不可能按照市場原則在公共事務領域引入競爭機制。現在，通過推進公共事務管理社會化，承接公共事務，民間非營利組織可以打破禁區，合理合法地實現公共事務管理與市場競爭的“對接”。
首先，可以將營利性組織“效益至上，優勝劣汰，用戶為上帝”的管理理念和模式引入公共管理過程。在公共權力的社會化環境中，公眾擁有選擇公共管理組織的絕對權力。公眾滿意度是評價服務機構的基本標準。因此，哪個組織應該在市場競爭中尋求和爭取自己的機會。份額和地位，就要拿出自己的商品和服務來接受大眾的選擇。原來政府壟斷公共事務的壹切弊端和局限，都會在公平競爭和公共選擇中減少、削弱甚至消除。
其次，承擔公共事務的非營利組織以政府資金和社會捐贈為經營資本，必須自覺接受政府和社會捐贈人的監督，做好行業自律，建立規範的會計制度，對產品開發服務進行成本核算，才能獲得最佳的社會效益和經濟效益。這樣才能克服政府壟斷只投資不考慮收益、追求公平犧牲效率的弊端，實現公共事務管理中公平、效率和成本的均衡發展。
第三，承擔公共事務的非營利組織爭取高質量的產品和服務。多元化、個性化，可以憑借自身優勢與營利性企業合作進行項目的技術研發，甚至在不影響服務質量和公眾接受度的情況下，給予營利性機構相應的商業機會和利益。需要指出的是，非營利組織的宗旨和根本性質是非營利，並不意味著這些組織不會盈利。不以營利為目的，其合理的服務收費和依法經營獲得的利潤可以投入持續經營，增強服務能力，提高產品質量。總之，在公共管理中引入競爭，可以使公共產品和服務更加多樣化。優質低價，直接受益的必然是公共事務的主體——公眾。
3.享受公共事務的好處。
“* * *享受”是壹個豐富的概念。65438至0995年，在丹麥哥本哈根舉行的社會發展問題世界首腦會議以“人人共享的社會”為主題。會議通過的行動計劃闡明了其含義:人人共享的社會是壹個包容性的社會，其基礎是尊重所有人的人權和基本自由、文化和宗教多樣性、社會正義、民主參與和法治。人人共享的社會是壹個根據所有人的需要和能力調整自己的結構和行動以及自己的政策和計劃，以充分發揮所有社會成員的潛力並為所有人謀福利的社會。所以可以理解為“* * *享受”是對人類生存資源、發展機會、社會成果的享受。壹個* * *社會將進壹步使人們能夠在互惠和公平原則的指導下相互投資並分享這種投資的成果。
我們認為，將“利益共享”作為中國特色社會主義公共管理改革的終極目標是最合適的。公共事務本質上反映的是公共利益。過去，我們在管理公共事務時強調國家利益、集體利益和個人利益的統壹。毫無疑問，這是正確的。只有把三者統壹起來，才能達到同利，同樂。遺憾的是，在實踐中，個人利益總是脫離“統壹”，個人利益總是以公共利益為由被限制、削弱甚至“犧牲”。而且，這種“犧牲”是長期無法補償的。久而久之，人們參與公共事務的真誠和渴望受到了傷害，人們變得冷漠和虛假地應對公共事務。消極抵抗，而作為社會公共利益的“蛋糕”卻被延遲甚至縮水。事實上，這造成了公共事務領域的惡性循環。
公共事務管理的改革創新，必然會在制度和宏觀環境上形成“利益共享”的局面。讓更多的人走出私生活，願意與人合作；更多的人願意投入社會事務，承擔社會事務。在公共事務中，個人、非政府社會組織和政府的權利是平等的，待遇是對等的，利益是共享的。這樣，社會主義公共利益的“蛋糕”才能越做越大，人人享有的資源才能越來越豐富，社會發展和個性發展的空間才能越來越廣闊。對此，大連。上海、南京等地社區建設的成果，深圳誌願者組織的活動，都是成功的例子。今年，國家即將實施的“誌願者註冊制度和誌願服務時間節約制度”(央視2000年2月6日65438報道)，為推進公共事務管理改革，實現“利益共享”開了制度先例。
中國改革開放的總設計師鄧小平曾經說過:發展是硬道理。還提出黨和政府要把人民滿意不滿意作為制定政策、推動工作的出發點。可以說，只有實現公共事務管理體制的改革開放，才能促進公共事務的豐富和發展，才能豐富和擴大公共利益，而能否實現“利益共享”是對勤奮的考驗。以廉潔、務實、高效為目標的政府體制改革成功的標誌，是檢驗政府新的公共事務管理體制成功的標誌，是檢驗政府是否真正貫徹“全心全意為人民服務”宗旨的標誌。
中國人口眾多，幅員遼闊，社會正處於大變革、大轉折、大發展的過程中。所以任何改革創新措施都會是壹個漸進的過程，會有壹個實驗推廣的階段。他們要實事求是，因地制宜，適應“事”。我們堅信，公共事務管理體制的改革創新，必將推動我國社會生產力的發展，促進社會文化的全面進步，極大地增進廣大人民群眾的根本利益。