解析:
位居我國五級 *** 架構中第三層級的地級市，發現自己正處於壹個尷尬的境地：宏觀問題管不上，微觀問題夠不著，可謂“上不著天，下不著地”。
這種尷尬在近年的 *** 職能轉變中日顯突出。由於大量審批事項被取消，地級市行政職能事實上趨於“空心化”，而維持其正常運行的成本，每年則數以億元計。《了望新聞周刊》記者在采訪中聽到許多基層幹部抱怨，這麽多人總要有事情做，於是就生出很多檢查和評比。壹位縣委書記告訴記者，現在他至少有1／3的精力是用來接待地級市領導和各種部門的檢查。
三大“漏鬥效應”
我國地級管理層從上世紀80年代始，由派出機構逐步演變為壹級行政區劃，目前全國332個地級機構中，大部分都實行了市管縣的體制。最初，省會城市和大城市領導縣，或地市合並之後，由於地市本級經濟實力強，對縣級經濟有明顯拉動作用，推行比較順暢。而90年代以來進行的大規模撤地設市、縣級市升格為地級市，則由於地級市本身的經濟實力弱，因而收權收利，形成“漏鬥效應”，削弱了區域經濟發展的能力。對地級市而言，有壹級 *** 設置，相應就有壹級權力機構、審判機關、檢察機構等各類機關、事業單位的對口設置，人員、機構成本很高。如福建南平市本級去年的財力是3．8億元，財政供養人員11295人，包括公檢法、行政、教育、離退休、事業單位人員等，這3．8億元財政預算除保工資和基本運轉外，無力顧及其他支出。廣西地級市防城港規模較小，情況類似。防城港只有80萬人口，市本級財政供養人口3221人，2003年財政支出1．64億元，主要支出為教育經費、離退休人員工資和各類機構運轉經費。
投入高額成本維持的龐大地級市架構，在實際工作中卻有可能成為社會發展的阻礙，這被概括為三大“漏鬥效應”：
壹是“財政漏鬥”。由於壹些地級市本身城區的經濟體量較小，靠自身財力不足以每年拿出幾個億的資金維持地級市運轉，只能靠行政手段對下“抽血”、對上截留，下級縣市敢怒不敢言。
廣西的東興市是防城港市“代管”的縣級市。東興市財政局壹位負責人告訴《了望新聞周刊》，由於防城港市本級的財政收入難以維持其自身的運轉，財政收入較好的東興市就被防城港市“抽血”，主要體現在以下幾個方面：
首先，按照《防城港市人民 *** 關於實行分稅制財政管理體制的決定》，東興市收繳的地稅中要按照壹定比例上交給防城港市。如2003年東興市財政總收入1．9億元，上交中央稅收2800多萬元，上交防城港市180多萬元。
其次，采取各種辦法截留上面劃撥下來的資金。如2003年國家民委給東興市民委80萬元的項目資金，被防城港市截留30萬元。去年上面撥給東興市的各種專項資金有3000多萬元，都要經過防城港才能轉到東興，到去年年底還有900多萬元的資金沒有劃到東興市財政賬戶上來。
第三，行政劃撥東興市的“財源”到防城港市“管理”。東興市是對越南經貿口岸，到越南的遊客每人可收取旅遊服務費145元，每年有幾千萬元的收入。去年7月，防城港市用行政命令將這個收費權劃到防城港市，東興市的財政收入受到較大影響。
二是“權力漏鬥”。福建省晉江市港口投資發展有限公司壹位人士私下告訴《了望新聞周刊》，晉江市去年初在深滬鎮建壹個化工儲罐區，工程建好了，營業證卻還沒有辦下來。泉州市港務局幫助協調讓這個化工儲罐區“試運行”，條件之壹是晉江市每年要向泉州市港務局上交50萬元的“貨物港務費”。
爭權和爭利益的事情不斷在壹些地級市和縣級市之間發生。福建省的武夷山風景區原來壹直歸武夷山市（縣級市）管理，但從前年開始，南平市設置了“南平市委武夷山風景區工作委員會”，南平市壹位副市長任“壹把手”，人事權收歸南平市，形成武夷山市管旅遊促銷和日常管理，南平市管決策的局面。由於南平市的這位副市長分管工作太多，常常“十天半個月才來風景區上壹次班”，很多事情要等他來上班時才能拍板。三是“效率漏鬥”。福建晉江市有進出口業務的企業達700多家，企業進口商品要到省裏面辦理“自動進口許可證”，晉江市外經部門審核完後，企業還要經過泉州市外經部門審核才能報到省裏。晉江市外經局壹位副局長抱怨說：“泉州市外經局分管這壹業務的只有幾個人，他們不了解下面企業的具體情況，也不負責驗貨，卻壹定要蓋上他們的章才行。”企業來回辦手續耽誤了大量時間。讓晉江市企業惱火的還有泉州市金融機構的辦事效率。晉江是縣級市，盡管經濟規模遠超過福建山區的壹些地級市，但是金融機構的管理權限還是縣級行的權限，每筆貸款都要到上級行嚴格審批，尤其是首批貸款，至少要過七、八道手續，經過十幾個人手，沒有兩個月時間根本辦不下來。
專家認為裁撤地級市可分三步走
和國際上通行的三級 *** 不同，我國是五級 *** 架構，即“中央－省－地級市－縣、區－鄉鎮”。行政層級越多，管理成本越高，管理效率越低。隨著交通通信條件的發展， *** 經濟職能的縮小和公***管理方式的轉變，減少行政層級，擴大管理跨度已成為社會發展的客觀要求。有關專家認為，鑒於地級市這壹層級的現狀，可考慮從裁撤地級市入手推進我國行政管理層級的壓縮和改革。專家建議這壹改革可分三步走：
第壹步是“放權”，即賦予縣相當於地級市的經濟和社會管理審批權限。目前浙江、福建和湖北等省在這方面已先行壹步。去年10月，福建省委、省 *** 出臺的《關於加快縣域經濟發展的若幹意見》明確規定：除國家法律和政策明確規定由地級市審批或審核的外，其余的省、市 *** 審批權均授予縣（市） *** 行使，由縣（市）自行審批；省直各部門對縣（市）的各類專項補助直接下達到縣（市），抄送各地級市主管部門備案。這樣在財政體制和審批體制上，縣（市）和地級市從上下級有關系變成了壹定程度上的“兄弟關系”。財政體制上的“省管縣”模式也在湖北省推開，湖北省 *** 近日宣布：全省今年4月份起實行省管縣（市）的財政新體制。第二步是“脫鉤”，即在條件成熟的地方由省直管縣，實現縣市和所在地級市“脫鉤”。實現這壹改革後地級市怎麽辦？國家行政學院教授竹立家認為，從減少人員分流壓力和保持穩定的角度出發，可繼續保留地級市的行政級別不變，但其主要職能將集中用於所在城市的中心城市建設上。
第三步是“分省”，即劃小省的管轄範圍。方式之壹是在經濟發達和地位重要的中心城市實現中央直轄，用增設直轄市的辦法劃小省的範圍。“重慶模式”對這壹步改革具有借鑒意義。重慶市實現直轄以後，通過兩次行政管理體制的調整，撤消了由四川省劃過來的原涪陵市、萬縣市、黔江地區三個地市級中間管理層次，構建起“兩級 *** 三級管理”的新體制，實現了重慶市對40個區縣的直接管理。重慶市現有的行政管理模式，節約了大量機構和編制，降低了行政管理成本。目前全國財政供養人口比例為35∶1，而重慶市為52∶1，由此每年節約的財政支出就達32億元。
配套改革要跟進
專家認為，“三步走”改革方式較少涉及到人員分流和大幅度調整，可以避免引發不穩定因素。但專家認為要處理好以下幾種關系，相關配套改革宜同步推進。壹是不宜搞“壹刀切”。四川省宜賓市副市長馬平等認為，從生產關系壹定要適應生產力發展要求這壹規律出發，對已形成市場經濟內在聯系的區域，不宜再進行人為分割，可將地級中心城市做大，發揮中心城市的輻射和帶動作用，這壹點可參照“東莞模式”，由市直管鄉鎮，不再設區壹級行政機構。
對縣域經濟發展仍然相對落後、經濟內在聯系不大的地區，不宜搞行政“拉郎配”將縣與縣組合成“大縣”，仍可保留較小的行政單元。在行政級別上，省直管的市縣仍然可分成廳局級、副廳級、處級三種層次。
二是宜和行政管理與審批制度改革同步推進。重慶市豐都縣委書記譚大輝認為，減少行政層級以後，對省壹級和中央壹級的管理能力提出更高的要求，目前我國以“簡政放權”為主要特征的行政管理體制改革正在向縱深推進。在減少行政層級的改革中，要對 *** 大幅度“削權”，真正建立起“有限 *** ”和服務型 *** 架構。
三是宜和縣鄉體制改革與事業單位改革協調推進。華中師大中國農村問題研究中心賀雪峰教授說，目前我國壹些地方正在進行撤鄉並鎮的試點，壹些地方的力度還相當大。稅費改革之後，鄉鎮 *** 的負擔大大減輕，為鄉鎮職能轉變創造了有利條件，如果進行減少地級市的改革，實現省直管縣後，可進行將鄉鎮改為縣派出機構的改革，進壹步精簡鄉鎮機構。同時，我國各類事業單位的改革目前已提上議事日程，減少行政層級以後，對應相應層級的事業單位可加快走向社會的步伐，如果協調推進，可起到事半功倍的效果
中央決策層不僅僅限於在原有體制上考慮行政改革問題，也更關註從行政架構上尋找改革的突破
壹個中等地級市，每年光工資就要財政支出2億左右，再加上後勤，辦公經費等，壹年壹個市本級的財政支出要在5 億左右，而全國***有260多個地級市，匡算下來，每年全國單地級市本級的財政支出就要在1300億以上
現在還保留的審批權限，控制在省級部門和中央部委手裏，體制不動，擴權強縣就遇到了天花板
香港《大公報》最近發布的壹條消息稱，“十壹五”期間，我國將啟動行政區劃改革，建立省縣兩級地方 *** 體制( 即取消地級市)，並實行城鄉分治。壹時引起各方關註。
這壹說法是否準確？我國的行政區劃將如何調整？具有中國特色的地級市又是如何產生的？本報記者為此采訪了權威專家及國家有關部門。
地級市已成了抽水機
記者：劉勇研究員，您是“十壹五”規劃制定的參與者，香港媒體援引妳的說法，“十壹五”我國將要取消地級市嗎？
劉勇：我沒有接受過《大公報》的采訪，香港媒體引用的是我執筆的壹篇報告中的觀點，是學術界爭鳴性質的理論探討，在“十壹五規劃”中並沒有改變現有五級行政管理體制，只是“有條件的省進行省直管縣試點”。
記者：但是高層已經壹再發出信號，將對行政區劃有所動作，例如全國農村稅費改革工作會議就提到，具備條件的地方，可以推進“省直管縣”的試點。
張占斌：從2002年起，浙江、廣東、河南、遼寧、湖北等壹些地方已經出現了在財政上省直管縣的試點，浙江甚至已經在壹些社會管理事務上進行省直管縣的試點，中央只是因勢利導，但是不搞壹刀切，做硬性規定，隨著經濟和社會管理職能上省直管縣，勢必會最終實現省全面直管縣，這是壹個趨勢，但是短期內成為現實難度很大。
周天勇：省直管縣這種思路將對我國行政體制改革產生十分重要的影響和推動。 *** 改革從減人、減事、合並機構的行政職能調整，開始擴展到減少層級的行政改革。盡管這項改革還處於醞釀階段，但的確是行政體制改革思路上的重要動向。中央決策層不僅僅限於在原有體制上考慮行政改革問題，也更關註從行政架構上尋找改革的突破。
張占斌：在市管縣的體制下，市級機構多是起上傳下達作用；多了壹個環節，不利於政令的暢通。在地級市這壹級， *** 、文牘主義已經到了相當泛濫的地步，而在目前財政轉移支付和分稅制的情況下，地級市成了抽水機，為了中心城市的發展，往往截留所轄縣的資金，壹些大項目也安排在市區，從而城鄉差距越來越大。
劉勇：省管縣體制不僅僅是行政區劃的簡單變動，而是地方 *** 權力的再分配。1980年代，地級由虛轉實，本意是打破多年來市縣之間的行政壁壘和城鄉分割、工農分離的格局，發揮中心城市對農村拉動作用，但後來弊端越來越多，尤其是壹些不具備經濟輻射能力的城市強行升格，現在與轄縣矛盾加大，弊端明顯。
李鐵：隨著市與縣經濟差距的縮小，市縣矛盾已成為當前城市群區行政區劃管理中最突出的矛盾。在經濟發達的東部沿海地區表現尤其明顯。
市管縣是計劃經濟產物，這種體制帶有明顯的傾向性，主要是為中心城市服務，縣成了地級市的附屬行政單位，市裏依靠行政權力，將財政收支的壓力，通過層層分解，壓到了最基層的農村地區。
周天勇：市管縣體制增加了行政機構，擴編了行政人員，現在實行市管縣的地方，只有小部分是地市合並的產物，大部分則是地改市的結果。地市合並可以減少壹套行政機構，而地改市卻要增設機構、擴大編制。壹個地區改為市，馬上五套班子就出來了。
由實力比較雄厚的原有地級市領導縣，人們形象地比喻為“大馬拉車”。由縣級市或縣所在地的鎮新升格的地級市領導縣，人們比喻為“小馬拉車”。後壹種情況下，地級市往往汲取本地區資源建設壹個中等規模的中心城市，因而也就產生“ 市刮縣”、“市擠縣”。
張占斌：現在地級管理層級行政成本過大，學術界對此詬病較多，以壹個中等地級市的市級為例，壹般地廳級幹部20 人，縣處級幹部200人，科級幹部1000人，財政供養的公務員和事業單位人員壹般在1萬人以上，每年光工資就要財政支出2億左右，再加上後勤、辦公經費等，壹年壹個市本級的財政支出要在5億左右，而全國***有260多個地級市，匡算下來，每年全國單地級市本級的財政支出就要在1300億以上。
記者：國際通行的制度都是三級 *** 管理體制，為什麽我國會演變成五級，會出現市管縣體制？
劉勇：建國初期設立華北、東北、華東、西北、中南、西南六大行政區，作為地方最
高政區，管轄省、直轄市和自治區。省由過去的壹級行政區變為二級行政區，規模適當劃小，到1953年，全國分為53個省級區劃單小，到1953年，全國分為53個省級區劃單元。最早的市領導縣起始於大行政區，1950年10月，旅大行署改為旅大市，為東北行政區直轄市，下轄旅順市和金縣、長山縣。
1954年以後，撤銷大行政區，由中央 *** 直接領導省級政區，並將省級政區合並減少到30個左右，這個格局壹直未變，此後是1988年設置海南省，1997年設置重慶直轄市。
張占斌：現有體制下的市管縣可追溯到1958年，河北省撤銷天津地區，將其所轄的武清、靜海等12個縣劃歸已改為省轄市的天津市領導，開創了省轄地級市可管轄縣的先例。
1959年，第二屆全國人大第九次會議通過了《關於直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，對市管縣體制作出了法律上的規定，直接推動了市管縣體制的發展。至1960年，全國已有52個市領導243個縣，約占全國縣建制總數的八分之壹。
但這次市管縣體制產生的契機是大躍進和人民公社運動?由於缺乏客觀的經濟文化基礎，因而很快就“降溫”了。
1961年以後?隨著經濟調整和整頓的開始?市管縣體制不僅停止了發展，而且大量縣市又恢復了原有體制，特別是河北省，恢復了全部專區和專員公署。至1966年，全國領導縣的市下降到25個，領導的縣還不到1960年的1／ 3。至此，市管縣體制經歷了第壹次大起大落。
劉維新：改革開放後，出於打破城鄉二元社會體系考慮，更好地集中市場要素，以農促工，市管縣體制又壹次被推向前臺。
1979年，國務院財經委員會派壹批專家到四川調研產業結構問題。考察組負責人、時任中國社會科學院財貿經濟所所長劉明夫明確提出了中心城市的概念。
1982年， *** 中央第51號文發出了改革地區體制、實行市領導縣體制的通知，首先在江蘇省試點，1983年在全國試行。隨後中央又發出《關於地市州黨政機關機構改革若幹問題的通知》，要求“積極試行地、市合並”，並把此作為 1983年地方 *** 改革的壹項重要內容。從此，市管縣體制開始在全國範圍內推行。
到2001年底，全國***有地級行政建制332個，其中地級市265個，占到80％。地級市管縣的數量占全國總數的70％，顯然，市管縣已成為中國地方行政體制的主要形式。
擴權強縣已遇到“天花板”
記者：目前浙江、河南、遼寧，廣東等地都開始試點擴權強縣，如何評價這些探索，行政區劃下壹步會如何調整？
周天勇：省管縣體制肯定是趨勢，壹方面，這樣才符合我國憲法所確定的省、縣、鄉三級行政區劃層級規定，也符合城鄉分治的國際慣例，另壹方面，以省轄替代市轄，減少了行政層級，降低了行政成本。在體制沒有定論時，擴權強縣成為普遍嘗試的做法。
劉維新：浙江省率先推行強縣擴權改革，1992年對13強縣下放審批權；1997年在蕭山、余杭兩縣試行部分地級市的經濟管理權限，2002年浙江省又出臺“40號文件”，把地區壹級的經濟管理權限直接下放給20個縣區，經濟上近似省管縣。
再想擴權就比較難了，以前下放的都是經濟管理權，社會管理權怎麽辦？另外，現在還保留的審批權限，控制在省級部門和中央部委手裏，體制不動，擴權就遇到了天花板。
河南、遼寧、廣東等地基本都是學習浙江經驗，在財政和經濟管理權上進行省直管，而在組織人事上還沒有涉及到，還是市任命，報省備案。
李鐵：擴權可以繞開市級部門，權力直接讓渡到縣，無形中架空了壹些省直部門和市級 *** 相應的權力。也有可能導致對縣級行政監督和約束力度的削弱。
目前看來，這場改革不能對層級刻意劃壹，要考慮地區特殊性。應先在經濟較發達、省域面積處於中小程度、且改革呼聲比較強烈的地方試點。
劉勇：強縣擴權後也暴露不少問題，縣市管理脫鉤後，兩者矛盾會多起來。省轄市對擴權縣市的支持力度減弱。比如，在財政配套資金問題上，對壹些已審批的項目，省裏資金下來了，市裏往往不願拿出配套資金。
張占斌：地級行政建制在當今中國已是壹個現實，強行扭轉這壹歷史進程，在短期內重新將其虛化或撤銷，政治上的震蕩將很大。但若長期保持現狀，我們又必將付出長久的、巨大的代價。這是壹個非常棘手的問題。
這種體制上的大手術，牽涉到數以萬計的幹部，影響之巨可想而知。這項改革將主要考驗地級市及官員的承受度。
另外省直管縣體制也會帶來壹個新問題，省管縣最多40個，太多了根本管不過來，這就需要把省級區劃單位縮小，這又是壹個大動作。