人口迅速增長，無限制地開墾放牧，農作物大量減產，植被遭到嚴重破壞土壤肥力顯著下降，水土流失。壹、黃河水資源管理現狀及存在的問題探討文摘：隨著流域內工農業的發展，黃河兩岸年用水量由50年代的122億m3猛增到90年代的300億m3左右。從1972年起到1999年的28年間，黃河下遊有22年斷流，根據預測：正常來水年份情況下，2010年黃河流域缺水40億m3，2030年缺水110億m3，2050年缺水160億m3左右，由此可見，用水需求已超出了黃河水資源的承載能力，黃河流域水危機的矛盾將會越來越突出。為此建議：在法律上確認流域機構的法律地位和權限，理順黃河水資源管理體制；堅持開源節流和保護並重，把節約用水放在首位；建立和完善黃河水資源管理法規，為管理黃河水資源提供法律依據。1、黃河水資源現狀據統計，黃河多年平均河川徑流量為580億m3，僅相當於全國河川徑流量的2%，卻承擔著向全國15%的耕地、12%的人口、50多座大中城市的供水任務，同時還擔負著向流域外遠距離調水。隨著流域內工農業的發展，兩岸年用水量由50年代的122億m3猛增到90年代的300億m3左右。其中農業用水是大頭，約占92%，工業生活用水約占8%。從1972年起到1999年的28年間，黃河下遊有22年斷流，而1996、1997、1998年連續三年的斷流時間均超過100天，1998年則長達144天。根據預測：正常來水年份情況下，2010年黃河流域缺水40億m3，2030年缺水110億m3，2050年缺水160億m3左右，枯水年份還要增多。由此可見，用水需求已超出了黃河水資源的承載能力，黃河流域水危機的矛盾將會越來越突出。為了緩解黃河流域水資源供需矛盾和黃河下遊斷流形勢，國家計委、水利部頒布實施了《黃河水量調度管理法》和《黃河幹流水量分配方案》，並於1999年初，黃河水利委員會成立了水調局，從1999年3月17日開始，對黃河供水實行統壹管理和有計劃的調配，自此以後，黃河下遊未出現斷流現象。2、管理中存在的問題表現自實行水量統壹調度以來，黃河下遊斷流現象雖然未再出現，但由於黃河屬資源性缺水地區，加之流域統壹管理十分薄弱，黃河斷流問題並沒有從根本上解決，其具體表現主要是：2.1、在管理體制上，流域機構的法律地位和權限尚未明確，缺乏廣泛的水行政管理權根據流域機構“三定”方案，流域機構只是水利部的派出機構，而不是壹級行政單位，它只能根據水利部的授權在本流域內行使水行政管理權。既然是授權，就不可能有完全的“權”，它因授權而具有的管理職能就肯定不會跟法律確定的水行政主管部門的水行政管理職能壹樣，它的職能範圍要比後者窄很多，因而就不可能對本流域的水資源進行有效的管理。較為突出的例子就是在每年用水高峰的4~6月份，為了爭搶黃河水，即使是黃河系統管理的引黃涵閘，也不時受到地方行政幹預而難以按計劃調度運行，使原本並不復雜的引水變得復雜而無奈，給黃河水資源管理工作平添了許多被動和難度。2.2、在用水機制上，不鼓勵節水的機制，使得黃河水資源浪費嚴重我國現有的用水機制的壹個突出特點就是：節水無獎、浪費不罰、用多用少壹個樣。這樣的用水機制讓人感覺到用水多少與自己的經濟利益關系不大，同時黃河水資源費尚未征收、水價又偏低，加上節水“投入成本較大”，使用水單位感覺到節水收益甚少，甚至不但不收益還要“賠本”，在現實中，搞節水與多用水的費用比起來，在很多情況下，多用水比搞節水措施費用要低很多，在市場經濟下，誰願意去多化那份錢。所以，人們都明白黃河水資源的供需矛盾，已嚴重影響了沿黃兩岸人民群眾的生活、工農業的生產及發展，可是在節水上，誰也不願做“第壹個吃螃蟹”的人。於是，農業灌溉中仍是大水漫灌；各類引黃灌區工程不配套，渠道及建築物老化、失修，渠道襯砌狀況差，也任由它跑、冒、滴、漏；工業用水中單位耗水量偏高，也不去提高水的重復利用率。可以說黃河水資源的大量浪費與我國現行的用水機制有很大關系。2.3、在水資源管理方式上，仍是簡單粗放、低水平的管理。其主要表現有三：第壹，黃河部門對黃河水資源缺乏強有力的約束機制和管理手段，難以控制和協調用水戶的取水，以至在取水過程中存在著用水戶的計量設施施測誤差很大，有些用水戶在取用黃河水時甚至根本沒有安裝計量設施，用水戶們瞞報、虛報或不報實際取水量的現象時常發生；第二，基層管理人員責任心不強，在引水過程中不去實測引水流量，有的只是目測或者幹脆坐在公室裏“估計”，另外還有壹部分基層管理人員對計量設施的計量方法、技術原理和操作規程等知識掌握的很少；第三、黃河部門只管放水，而很少真正掌握引水的用途、水的利用效率、水量的超指標引水以及用水戶的節水措施等。這樣的管理方式難以對黃河水資源的開發、利用及保護實施有效的科學管理，也難以使用水戶在水資源管理和保護方面真正信任和服從黃河水資源管理部門，從而使黃河部門的職責和權威無法真正到位。2.4、在黃河水資源管理體系上，黃河系統內仍存在著“多龍管水”，管理體制尚未理順專家們早就呼籲，應對水資源實行統壹的權屬管理。這壹理論當然是針對水資源的區域管理與流域管理而言的，但是，我認為它也應該包括水資源的“歸口”管理，而在我們黃河系統內，“管”水的口還真不少，比如黃河取水許可、水量調度、水質管理權分別隸屬於不同部門。就拿山東局各局屬單位來說吧，水政（水資源）科、防（有的局是工管科、有的局是涵閘科）都從不同角度對黃河水資源進行管理，水政（水資源）科壹般負責年度取水計劃、取水許可、計劃用水節約用水情況統計、水費征收，每月要填報逐日取水量用報表，年終對全年取水進行匯總、總結；防（有的局是工管科、有的局是涵閘科）壹般負責水量調度、水量分配、涵閘維修管理等，每月有涵閘（虹吸）逐日放水量月報表，年底還有涵閘資料整編。雖然各口管理的側重點有所不同，但歸根到底都是對水資源的管理，各口在管理中工作中難免有所重復，不但增加了工作量，不利於減員增效，也容易在實際工作中造成推諉，甚至扯皮，更主要的是多部門管理，影響了水資源管理效能的發揮。2.5、在黃河水資源管理的法律保障上，立法滯後，配套法規不健全由於黃河實行流域管理，黃河水利委員會只是水利部的派出機構，在制訂有關法規、政策時，既無政府可靠，又無人大可依，所以在有關法規、政策的制訂和出臺上往往要相對滯後並且難度很大，使黃河水資源的開發、利用、管理和保護缺乏強有力的法律依據，最典型的例子就是征收黃河水資源費的法律依據問題，新水法規定：“實施取水許可制度和征收管理水資源費的具體法，由國務院規定”，新水法已頒布實施近二年了，也未見關於黃河水資源費征收的有關規定。3、幾點建議或意見3.1、在法律上確認流域機構的法律地位和權限，理順黃河水資源管理體制由於流域機構在法律上沒有明確的法律地位和權限，缺乏完全意義上的水行政管理權，因而十分不利於黃河水資源的管理，給黃河水量調配、水質保護以及開發利用工作造成很大的被動。當初國家設立流域機構，本意是想更好地管理流域水資源，現在因為流域機構缺乏法律上的“名份”而影響和束縛了流域水資源的管理，因而應該通過法律程序給流域機構壹個“名份”。專家們針對黃河斷流、水資源供需矛盾日益突出等問題，早就呼籲：建立以流域為單元的水資源保護統壹管理體制；對水資源實行統壹的權屬管理，以實現防洪、供水、用水、儲水、節水、排水、水資源保護、汙水處理與回用、地下水回灌壹體化管理。在建立這種管理體制的同時，應加強管理力度，完善制約機制，對內要全面提高水資源管理人員素質，對外要加強用水監督和檢查，建立壹套需水—供水—取水—用水調查（報告）的程序，只有這樣，才能使我國有限的水資源得到有效、合理的利用，緩解水危機的矛盾。鑒於黃河系統內部多口管水的狀況，建議有關部門盡快予以理順，該合並的口就合並，該集中的權就集中，真正建立起壹個上下理順、對口管理、職責分明、權限清晰的黃河水資源管理體系。3.2、堅持開源節流和保護並重，把節約用水放在首位黃河多年平均河川徑流量已確定，黃河水資源矛盾也越來越突出，要想增加黃河水資源的可供利用量，利用多種水源，建設南水北調工程等措施未嘗不可，但俗話說“遠水解不了近渴”，那畢竟是權宜之計、無奈之舉，作為中國第二大河的黃河，其水資源的開發利用必須從長遠計，從長久計。前面已經提到，黃河水資源浪費嚴重，農業用水占全部用水量的92%，節水潛力比較大。因而應該把節水放在首位，完善用水機制，對各類用水實行定額管理，對超定額用水實行累進加價，對浪費水資源行為實行懲罰性水價，同時對節水突出者進行表彰和獎勵，提高水資源的利用率，尤其是農業用水的使用率，積極興建噴灌、微灌、滴灌設施，積極推行節水設施及技術，同時對新建、改建項目加大督查力度，督促其使用國家定點節水產品，使節水行動進入每個行業、每個領域，采取有力、有效的措施使黃河水質不受汙染，從堅持可持續發展戰略的角度去管理水資源。3.3、建立和完善黃河水資源管理法規，為管理黃河水資源提供法律依據目前有關黃河水資源管理和保護的法律法規很少，也很不配套，很難實現真正意義上的“依法治河”、“依法管水”，另外由於地方保護主義思想的存在，也使壹些有關黃河水資源管理的法規、規定很難出臺。黃河是我們中華民族的黃河，我們在依靠行政、經濟手段對其實施管理的同時更應該依靠法律來對其進行管理。因此應該盡快出臺《流域法》、《黃河法》、《水資源管理條例》、《黃河水資源費征收法》、《黃河下地水資源管理法》、《黃河節約用水管理法》、《黃河水量統壹調度法》等，為黃河的水資源管理提供法律依據，使黃河永遠造福中華民族。作者單位：濱城區黃河河務局二、黃河斷流及流域生態環境建設黃河斷流始於1972年，90年代趨於頻繁，斷流時間與距離不斷延長，黃河下遊有變成間歇性河流的危險。黃河斷流的現狀與態勢黃河斷流始自1972年山東省利津，後來日趨嚴重。1972～1998年的27年間，下遊有21次斷流，特別是90年代，年年斷流，且首次斷流的時間提前、斷流時間和距離不斷延長。斷流嚴重的1997年，山東利津站全年斷流13次、累計226天，330天無黃河水入海，斷流起點已上延到開封柳園口附近，全長704公裏，占黃河下遊河道長度的90%。不僅如此，黃河中遊各主要支流也相繼出現斷流。黃河源頭1997年開始出現斷流，紮陵湖至鄂陵湖河段1999年春也出現了首次斷流，完全暴露的河段達8公裏。黃河斷流的影響黃河斷流使沿黃地區水資源出現供需失衡，工農業生產、城市生活、生態環境用水之間的矛盾日益尖銳，對沿黃地區社會經濟發展和生態環境產生重大影響，並增加了下遊防洪的隱患。給工農業生產和生活帶來嚴重危害黃河下遊1972～1996年因斷流和供水不足造成工農業經濟損失累計約268億元，年均損失逾11億元。90年代，由於斷流日趨嚴重，年均損失已達36億元。農田受旱面積累計470萬公頃，減產糧食98.6億公斤。勝利油田因減少註水，減產原油數十萬噸。黃河水每年給山東帶來的經濟效益達100億元，由於斷流而影響了山東經濟發展，1997年那次歷史上持續時間最長的斷流，給山東省造成上百億元的直接經濟損失。濱州地區，僅1992～1998年的7年間，由斷流和汙染造成工農業損失15.8億元，其中農業損失4億元，全區還投入抗旱資金3.5億元。黃河斷流使三角洲面臨嚴重水資源危機，將直接影響可持續發展戰略的實施。黃河斷流，也打亂了人們的正常生活和工作秩序，山東東營、濱州、德州等城市經常由於供水不足，采取限時限量供水。對沿河特別是河口三角洲地區生態環境產生重大影響這種影響主要表現在以下幾個方面：壹是海岸侵蝕後退。由於入海泥沙減少，使黃河三角洲海岸線變為以凈蝕退為主，造成海岸後退。二是地下水環境惡化。由於地表淡水補給減少和地下淡水用水量增加，地下水位下降，海水倒灌，鹹水入侵，水質惡化。三是地表水環境容量減少，汙染加重。由於汙水排放量與日俱增，地表水減少，使主要河流的汙染物濃度不但超過了漁業用水水質標準，而且在壹些支流的中下遊河段已達到或超過魚類致濃度，許多河段魚類基本絕跡。四是河口地區土地鹽堿化、沙化，使濕地生態系統退化。黃河三角洲地表植被十分脆弱、極易演替。植被以草地為主，現有各類草地21.8萬平方公裏，其中天然草場18.5萬平方公裏，由於斷流，不僅土壤鹽堿化，使草地向鹽生植被退化，而且還影響人工草地生長。五是河口地區及近海生物多樣性減少，生物種群和遺傳多樣性喪失。斷流使三角洲濕地水環境失衡，嚴重威脅濕地保護區數千種水生生物、上百種野生植物、180多種鳥類的生存和繁衍，造成生物種群數量減少，結構趨向簡單。斷流使渤海水域失去重要的餌料來源，影響海洋生物繁衍，十多種魚類不能洄遊等。河道萎縮，改變了河道沖刷模式泥沙淤積使河道萎縮，河床擡高，黃河下遊成為地上懸河，降低了行洪能力，增加了決口和改道的風險，威脅著下遊人民生命財產的安全。黃河斷流的主要原因從水文上看，黃河斷流屬於水量季節性變化。但實質上，斷流是人類對水資源用量超過其自然限度，是人類需求與脆弱生態環境之間矛盾的反映。用水量劇增是黃河斷流的根本原因黃河流域的大部分屬於幹旱和半幹旱地區。特別是90年代以來，降雨、徑流偏少，人均和畝均水量都遠低於全國平均水平。幹旱是黃河斷流的自然原因。黃河流域的工農業生產快速發展，用水量劇增。黃河水有90%用於農業灌溉，引黃灌溉面積由建國初期的80萬公頃增加到1994年的731萬公頃。全流域用於農業、工業和生活的用水量逐年增加：1949年為74億立方米，50年代為124億立方米，90年代增加到296億立方米。現在黃河流域實際用水量已超過370億立方米，所以沖刷河道的生態用水（210億立方米）根本沒有保證。目前黃河徑流的開發利用率已超出多年平均天然徑流量的50%，超過國內其他江河和美、日等發達國家的利用水平。可見，用水量劇增是黃河斷流的根本原因。源頭和上中遊地區生態環境惡化青海是黃河流域最大的產流區和水源涵養區，境內流域面積占全流域面積的19.6%，徑流量卻占黃河總徑流量的近1/2。植被破壞導致草地沙化和水源涵養功能下降。80年代中期以來，黃河上遊徑流開始出現逐年減少的趨勢，進入90年代後，減少更為明顯。1997年1～3月的徑流量減少23%，降到歷史最低點，源頭首次出現斷流，下遊出現歷史上最嚴重的斷流。黃河上中遊的黃土高原地區，水土流失嚴重，泥沙俱下，每年輸入黃河的泥沙量16億噸，淤積在下遊河床的泥沙年均達4億噸，河床每年擡高10厘米，已高出兩岸土地3～10米，形成近千裏的地上“懸河”，下遊河堤形成“越加越險、越險越加”的態勢。缺乏統壹管理，水利用率低黃河幹流骨幹工程和大型灌區分別隸屬於不同的部門和地區，尚未健全黃河水資源統壹調度、分級管理的管理體制和運行機制，很難做到全河統籌，上、中、下遊兼顧。上遊灌區面積占全流域的27%，但耗水卻占全流域灌溉用水的44%。農業灌溉水利用率僅為30%，工業用水重復率僅20%～30%，萬元產值的平均用水量高出全國平均水平1倍多，高出用水先進國家6倍以上。經營管理粗放，水資源浪費嚴重，是黃河斷流的主要原因。另外，全流域工業廢水處理率不到21%，更加劇了水資源短缺程度。緩解黃河斷流的基本對策黃河下遊日益嚴重的斷流早已引起社會各界的關註。有關部門組織專家學者對斷流原因、影響和對策等進行實地考察和研討，並提出許多觀點與建議。緩解黃河斷流的基本對策可以概括為以下四個方面：1．加強流域水資源統壹管理和保護，實行全河道水量統壹調度；2．堅持節水方針，發展節水型農業，建立節水型產業；3．加強流域生態環境保護和建設；4．加快南水北調進程。
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