壹、農村信用社改革發展中存在的問題
(壹)產權關系仍需進壹步明晰
多年來，農村信用社產權不清、法人治理結構不完善、管理責任不落實，成為制約農村信用社發展的核心問題。以法人為單位改革農村信用社產權制度的關鍵是使農村信用社成為市場主體，實現“誰出資、誰管理、誰出問題誰負責”的目標。這就要求股東在法律規定的範圍內以自己的出資清償債務，股東享有資產收益權，企業由出資人或其聘用的管理人員經營。根據市場經濟理論，產生這種效應的前提是生產要素的市場化流動和組合，而不是政府行政。由於歷史原因，農村信用社自成立以來的所有改革都是政府管理的結果。成員投資資本的增加並不意味著他們真正獲得了更多的投票權和管理權，這樣成員就沒有動力增加他們在權益資本中的份額。目前，股本資本的補充仍處於被動引導而非主動增資的局面，導致農村信用社的股本資本在經過多次清產核資和改革規範後，難以達到真正的股本意義。這種不真實的“股權”已經成為制約農村信用社改革和發展的關鍵問題。
(二)公司治理結構不完善
在農村信用社由合作社向現代金融企業制度轉變的過程中，現有的法人治理結構不符合或不完全符合現代企業制度的要求，決策、執行和監督的制衡機制沒有建立起來，激勵和約束沒有很好地匹配。具體表現為:決策機關、執行機關和監督機關職責劃分不明確，現有的許多規定在實踐中難以落實，實際工作中決策權、執行權和監督權沒有有效分離，股東會和董事會難以對信用社法定代表人進行有效監督和制約，“壹家獨大”現象依然嚴重。
(三)運行機制僵化，內部控制薄弱
由於長期受“官辦”思想和國有商業銀行管理模式的影響，農村信用社在管理上形成了“鐵工資”、“鐵飯碗”、“鐵壹把手”的痼疾，難以實施有效的正向激勵制度。相當壹部分農村信用社處於粗放式經營狀態，從業人員素質普遍較低，遠遠落後於其他銀行業金融機構，在同業競爭中處於劣勢。內控管理存在制度不完善、制度執行力差、風險控制薄弱等問題。
(四)歷史包袱重，資產質量差，經營困難，潛在金融風險仍然很大。
為了明晰產權關系，真正轉換農村信用社的經營機制，國家不僅向試點地區的農村信用社發行專項央行票據，置換部分不良資產，彌補或部分彌補歷年虧損，還減免稅收，希望達到“花錢買機制”的目的。應該說，這些扶持政策的實施，對化解農信社的歷史包袱，改善資產質量，提高盈利能力起到了很大的作用。但是，我們必須清醒地看到，農村信用社壹些深層次的矛盾和問題還沒有得到根本解決，風險狀況還沒有得到根本改善。未來改革發展還有很多問題。這主要表現在以下幾個方面:農信社票據支付條件“門檻”高，走出去難。即使票據兌付後，歷史包袱依然沈重，不良貸款總量依然較大，還有很多潛在的不良資產沒有體現出來；人均利潤、資產利潤率等指標較小，但虧損面和虧損金額仍然較大；撥備嚴重不足，抗風險能力沒有明顯增強；農村信用社的股份雖然增加了很多，但很多本質上還是存款股，基礎很不穩定；農村信用社在充分計提各種風險準備後，實際資本充足率仍然很低；內控制度不健全，案件多發，潛在風險不容樂觀。
(五)管理體制不順，管理權限和責任有待進壹步明確。
改革後，農村信用社的管理體制發生了重大變化。根據國務院“農村信用社管理委托地方政府負責”的要求，省級人民政府全面負責轄區內農村信用社的管理和風險處置工作，形成“國家宏觀調控、加強監管、省級政府依法管理、落實責任、信用社自律、自擔風險”的農村信用社監督管理體系。但這種新的監督管理框架在實際運行中仍存在壹些問題，主要表現在以下幾個方面:(1)省級政府依法管理的職責範圍沒有具體劃分，導致職責定位模糊、責任邊界不清，政企難分；省聯社實行省人民政府和基層聯社雙重授權管理(即省政府授權省聯社對農村信用社進行行業管理，成員單位授權省聯社對農村信用社進行自律管理)。而且多授權管理對基層合作社的違規行為沒有約束力，多層次的法人制度在壹定程度上導致決策分散、決策層次低。同時，金融監管與行業管理、行業管理與自我管理、依法管理與自律管理的具體內涵尚不明確，各自的權責有待明確。職能交叉、職責不清的現象在壹定範圍內依然存在。
二、原因分析
解決農村信用社在產權、公司治理、運行機制、歷史包袱、管理體制等方面的問題，是農村信用社在未來改革發展中仍需努力的方向。總的來說，這些問題是在中國經濟體制改革和從傳統計劃經濟向市場經濟過渡的過程中出現的。
(壹)股權分散和經營虧損是農村信用社產權關系難以真正明晰的重要原因。
根據2003年和2004年農村信用社改革方案，構建新型產權關系，按照股權結構和投資者多元化的原則，因地制宜進行股份制和股份合作制產權改革，構建新型法人機構產權形式和組織模式。首先，提高股票的起始金額。根據不同地區經濟發展水平和農民收入的實際情況，因地制宜確定入股金額。二是拓寬持股範圍。以農村信用社原有成員為基礎，廣泛吸收轄內農戶、個體工商戶、企業法人和其他經濟組織成為股東。第三，積極探索建立新的股權結構。但在實際操作中，仍存在以下問題:壹是重新認定股東、吸收新股東後，信用社股東數量減少，人均股本增加；法人股東人數不多，但持股很多。但總的來說，股權結構仍然是分散的，股東對信用社的監督成本過於昂貴，分散的小股東往往缺乏關心和監督農村信用社的動力。其次，引入大股東後，政策制定者希望大股東能有效發揮對農信社的監督和制約作用。但是，在信用社經營機制沒有轉換、虧損很多的情況下，農民和個體工商戶不願意投資入股。如果入股，可能的目的只有兩個:獲得貸款服務，獲得比存款更高的利率回報。在大幅虧損的情況下，股東還要獲得更高的利潤回報，只能說是關心信用社的短期利益，而不是信用社的長期利益，對管理層不會有監督。第三，由於農戶和個體工商戶不願意加入虧損信用社，而且為了滿足發行和兌付中央銀行專項票據的條件，虧損信用社采取分配任務、存股等方式籌集股份，導致虧損信用社的存股較多。因此，其股權結構的變化不壹定會引起公司治理結構的實質性變化。
(二)股東大會的內在缺陷是公司治理結構尚不完善的根本原因。
由於股權分散等原因，股東大會天生具有缺陷。表現為小股東“搭便車”傾向嚴重，農村信用社管理層責任缺失，從而導致投資者在信用社治理結構中處於虛置狀態，無法發揮作用。由於股東會的內在缺陷，農村信用社存在“外人”控制、“內部人”控制和“外人”內部化的問題。這三個問題的存在和發展，使得農村信用社難以建立起平衡決策、執行和監督的機制，從而難以完善農村信用社的法人治理結構。這裏的“外人”控制是指“外人”(如基層政府)利用直接或間接的權利影響農村信用社領導做出不壹定符合經營原則的決策。“內部人”控制是指農村信用社的管理者在信用社的資金使用、處置和收益分配中有違背股東利益的行為。“圈外人”內部化是指與農村信用社有關聯但不在農村信用社經營者行列的“圈外人”通過實施壹定的權利，直接或間接從企業獲取利益，從而與經營者勾結的現象。這三種現象會使農村信用社的法人治理結構無法完善。
(三)治理結構不完善是農村信用社經營機制難以轉變的主要原因。
不完善的法人治理結構使得農村信用社無法按照“自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險”的原則建立和完善激勵約束機制。在這種情況下，用工、幹部任用、績效考核、薪酬確定等制度僵化，不能適應現代企業的管理機制，影響了農村信用社的進壹步發展。
(四)傳統制度的慣性是農村信用社內控制度不完善的直接原因。
首先，體現在決策權、執行權、監督權相互制衡、有效分離的公司治理結構並沒有真正建立起來，有其“形”而無其“神”。其次，體現在制度建設步伐落後。自1996銀社脫鉤以來，信用社內控體系未能像商業銀行那樣自成體系，在人事政工、勞動工資、審計監督等內控建設方面仍存在盲區，有的甚至繼續沿用原農業銀行的相關規章制度和管理模式，導致部分制度與信用社管理實踐脫節；壹些新業務的管理制度跟不上，不能滿足業務發展的需要。三是內控制度執行不力。已經引入的系統很少有真正的實現。產生這些問題的主要原因是農村信用社思想和行動中不適應發展形勢的傳統習慣沒有根除，新的思維方式和行為方式沒有真正建立和完善。
(五)承擔政策性金融任務是農村信用社歷史包袱沈重的關鍵原因。
農村信用社作為壹個企業，只有走市場化、商業化的道路才能生存和發展，但同時農村信用社要貫徹國家支農的金融政策。這種政策性金融任務使得農村信用社違反市場運行規律發放貸款，造成資產質量低下、虧損嚴重、歷史包袱沈重等問題，主要表現在以下三個方面:壹是行政幹預和強制貸款造成的貸款損失。如80年代對鄉鎮企業的扶持貸款。二是體制轉換過程中產生的新壞賬。主要是:銀行與合作社脫鉤時農業銀行轉給農村信用社的壞賬，合作社基金會帶入的壞賬以及保值儲蓄的貼息費用。三是由於政策性金融任務，借款人認為農信社貸款是“閑置”的財政資金，導致信用社不良貸款增加。在這次改革中，國家對虧損信用社因執行國家宏觀政策而獲得的保值儲蓄額外貼息給予補貼，減輕了這壹歷史包袱；針對農村信用社歷年虧損和實際資產損失情況，中國人民銀行將安排專項再貸款，並發行專項央行票據，按照2002年底實際資不抵債金額的50%對農村信用社給予資金支持，減輕農村信用社的歷史負擔。它還通過減免稅收和允許信用社貸款利率靈活浮動的政策，增加了農村信用社的盈利能力，並進壹步減輕了農村信用社的歷史負擔。但中央財政對農村信用社實際資不抵債金額的計算基數是根據2002年農村信用社財務報表數確定的。由於很多信用社受短期利益等因素影響，報表失真，所以很大壹部分資不抵債的金額沒有獲得專項再貸款或專項央行票據，農信社的歷史包袱沒有真正解決。
(6)省級信用社功能定位不明確是農村信用社管理體制不盡人意的重要原因。
按照有關規定，省級人民政府全面承擔地方農村信用社的管理和風險處置責任。在省級人民政府對農村信用社的管理職責中，省級人民政府應當根據國家有關要求，結合本地實際，研究決定地方農村信用社改革發展的方針、政策、目標規劃等重大事項，通過省級聯社實現對地方農村信用社的管理、指導、協調和服務。省級聯社主要負責指導和督促轄內農村信用社完善內控制度和運行機制。同時，省聯社既是農村合作金融機構發起並受農村合作金融機構委托實施行業自律管理的聯合體，也是可以經營部分資金業務和清算業務的獨立金融企業法人。因此，省聯社是集政府行政管理、行業自律管理和金融企業自我管理、自負盈虧、自擔風險、自我約束功能於壹體的組織。其制度設計使得省聯社很難做到“政企分開”、“權責明確”。
三、對策
(壹)進壹步明晰產權結構
由於股份制在促進產權明晰、強化約束機制、完善法人治理結構、提高資本積累能力等方面具有其他產權形式無法比擬的優勢，銀監會在2006年2月底召開的“全國農村信用社工作會議”上，將農村信用社的改革方向定位為:堅持市場化、商業化的導向，力爭用5-10年時間，逐步過渡到符合現代金融企業要求的社區型村鎮銀行機構。根據這壹改革取向，農村信用社應圍繞股份制社區銀行進壹步明晰產權結構，以適應改革和發展的需要。當前，首先是培育市場機制。目前，我國經濟金融正處於轉型期，沒有完善的農村經濟金融市場體系。因此，要使農村信用社改革取得成功，需要各級政府大力培育和發展市場相關機制，如制定經濟和金融法規，促進生產要素的市場化組合等。對於農村信用社來說，要不斷深化運用市場機制，減少政府幹預，在生產要素市場化組合的基礎上，建立明晰的產權關系。二是建立農村信用社補充資本機制。制定符合農村信用社實際的資本充足率管理規章制度和資本管理機制，完善信用風險和市場風險的識別、計量和報告程序，定期或不定期評估資本結構和資本充足率水平的合理性。三是創新資本補充渠道。鑒於目前農村信用社盈利能力有限，不能吸收外資和上市融資，國家也不能直接向農村信用社註資，國家應該允許農村信用社發行次級債券。這樣，既可以減輕農村信用社分紅的資金壓力，又可以優化資本結構，擴大農村信用社的投資範圍。四是積極引進戰略投資者。在經濟發達、信用社實力強的地區，可以引入當地優質民營企業、合格境內投資機構和合格境外金融機構作為農村信用社的戰略投資者，不僅可以有效解決增資擴股問題，還可以規範增資擴股行為，改善農村信用社資本結構，解決“內部人”控制問題，加快農村信用社改革進程。在實施中，應適當提高戰略投資者持股比例上限。建議監管部門根據《境外金融機構入股中資金融機構管理辦法》的相關規定，將境內戰略投資者在信用社的持股比例設定為“不超過農村信用社股本總額的20%”。五是增加經營者持股份額。經營者所持股份的增加有利於經營者的激勵，使經營者的收益與資本收益掛鉤，使經營者與股東的利益趨於壹致。六是按照股份多少實行差別優惠政策。根據入股金額的不同，在貸款方式、貸款額度、貸款利率、辦理程序、期限等方面為股東提供不同的優惠服務。
(二)完善公司治理結構
完善法人治理結構是深化農村信用社改革的重要環節，也是建立現代企業制度的基礎。壹是建立和完善“三會”制度。嚴格實行決策權、管理權和監督權分離，形成各司其職、分工協作、相互制約、真正發揮作用的新型公司治理結構。二是規範運行機制。積極探索建立理事會的經營決策機制，充分發揮高級管理層和內部專業委員會在經營管理中的作用；要把管理團隊深化為運營執行機構；要將監事會深化為業務監督機構，積極探索在聯社高級管理層下設立專職合規部門，對其遵守法律法規、監管規則、行業管理規範和內部管理制度的情況進行監督和評價。三是引入獨立董事參與農村信用社管理。獨立董事既不是農村信用社的股東董事，也不是經理董事。他們產生於農村信用社的外部，不是農村信用社的直接利益相關者。獨立董事由農村信用社股東大會依照法定程序任命，依法獨立行使權利，承擔相應的法律責任。獨立董事以客觀公正的立場參與董事會決策，有助於農村信用社決策的科學有效，有效制衡經理或執行董事的決策地位，保證專家決策。
(三)內部運行機制的轉換
壹是按照“授權經營、分級考核”的原則，合理設置各項管理和業務工作的職責。二是實行全員勞動合同制，實行全員考核、競爭上崗、崗位輪換等用工制度。，形成能上能下、能進能出、優勝劣汰的用人機制；要精簡機構，減少人員，有效控制農村信用社從業人員總量過大、結構不合理、分布不均等問題。三是改革分配制度，全面推行績效工資分配制度。加大考核力度，根據崗位責任大小、工作質量、經營業績、貢獻大小拉開收入差距，充分調動全體員工積極性。第四，要改進管理人員的選拔方式和方法，實行競爭性招聘和擇優選拔，增加交流，防範管理人員的道德風險。第五，遵循“精簡高效”的原則，分類實施“定崗、定員、定員”制度。通過明確責任和任務，解決無事人和無事人的問題，解決農村信用社長期存在的失職無人負責、經營虧損無人彌補等問題。
(四)全面加強內部控制建設
第壹，樹立正確的內控觀念。要加強“合規文化”建設，讓全體員工在思想和行動上摒棄傳統的制度慣性，樹立理性、穩健、審慎的管理理念；堅持“制度第壹”的原則，在全體員工中倡導職業道德和誠實正直的價值觀，統壹思想，形成合力。二是完善內控制度。要通過深化改革，建立健全農村信用社的機構控制、崗位控制、程序控制、業務操作流程和授權授信規章制度，制定風險防範責任制和防範措施。三是創新內控方式。通過管理制度和崗位職責的調整，實現內部控制的組織控制要求，將不相容崗位徹底分離。四是明確業務流程，實現內控中的同步控制要求，如雙控、分賬、替代審查、雙線核對、日結、貸款“三查”。五是明確責任和權限，實現內部控制的授權控制要求。明確授權事項，明確授權的職責和審批程序，建立檢查制度。六是嚴格規範操作，實現內控的實物保護控制要求。比如現金等有價證券要有兩人嚴格保管，兩人押運，兩人管理，交接登記，互相監督制約，定期清點。七是建立員工管理的約束機制和優勝劣汰機制，實現內控對人的控制要求。嚴格執行免職制度、競聘上崗制度、失察問責制度、幹部交流輪崗回避休假審計制度。嚴格審計監督和合規管理，實現內部控制的監控功能，引入客觀評價體系。
(五)強化金融創新。
第壹，創新經營理念。克服傳統思維、思維定勢、超前思維的障礙，樹立效益意識、市場意識、服務意識。二是創新金融科技。建立以省為單位的集中網絡電子平臺，並在此基礎上實現全國聯網。三是創新金融產品。按照“以市場為導向、以客戶為中心”的原則，加強中小企業和個人金融服務創新，大力推進中間產品創新。四是創新服務方式。建立“個人貸款服務中心”和“個人投資理財服務中心”，提供“壹站式”服務；推進信用* * *建設，構建利益* * *支撐的聯合擔保服務體系；按照“社區銀行”和“零售銀行”的品牌戰略，合理布局網點，完善業務功能，健全個人業務優質服務體系，打造標準化、精品化網點，提升自身形象。
(六)加大政策支持力度。
壹是通過對比國家對國有商業銀行的財政註資和不良貸款剝離，降低專項央票的兌付“門檻”。同時，2002年底的實際資不抵債金額應以權威中介機構清產核資後確認的數字為準，而不是農信社的報表數字，以體現政策公平原則。二是對貧困地區農村信用社發放的涉農貸款給予壹定比例的財政專項補貼。三是貧困地區農村信用社稅收減免扶持政策再延長10-15年。四是取消對農村信用社的業務限制政策，幫助拓展優質客戶市場。第五，妥善解決行政機關和公職人員向農村信用社貸款、擔保和民間借貸造成的不良貸款問題，化解歷史包袱。六是切實解決接收農村合作基金會遺留問題和關閉城市信用社債權問題，保全農村信用社資產。七是地方政府要切實改善信用環境，出臺相關措施保護農村信用社合法權益，降低農村信用社維權成本，增強農村信用社支持“三農”和縣域經濟發展的積極性。
(七)完善省級管理體制。
為解決目前省聯社職責不準、管理制度不完善的問題，增強農村信用社的抗風險能力，提高決策水平，實施有效管理，在現行體制下將縣級聯社建成統壹的法人、合作銀行和商業銀行，再用3-5年時間建成全省統壹的合作銀行或商業銀行。這樣，不僅有利於加強行業管理，形成較為完善的風險防範體系，也有利於完善業務功能，加快金融創新步伐，增強信用社的市場競爭力，使農村信用社在社會主義新農村建設中發揮更加積極的作用。