長期以來，人們壹直在努力探索如何治理國家。歷史和實踐告訴我們，迄今為止，法治是最佳的治國模式。“無常強，無常弱。奉法者強，則國強，奉法者弱，則國弱。”現在世界上所有發達國家都把法治作為治國之道。中國有幾千年封建社會的歷史，長期缺乏民主法制的傳統。新中國成立後，我們在治國理政方面進行了有益的探索，也走過彎路，吸取了深刻的歷史教訓。黨的十五大在總結新中國成立以來特別是改革開放以來民主法制建設經驗的基礎上，適應建設中國特色社會主義的客觀要求，適時提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，並將其作為黨執政為民的基本方略。九屆全國人大二次會議將這壹治國方略寫入憲法，並以國家根本法予以保障。黨的十六大把依法治國作為建設社會主義政治文明的重要內容。
依法治國要求國家是法治國家，社會是法治社會，政府是法治政府。依法治國的目標是建立法治國家，依法行政的目標必然是建設法治政府。法治政府就是用法律來規範和約束政府。新壹屆國務院成立以來，把堅持依法行政作為本屆政府工作的三項基本原則之壹。為更加紮實有效地推進依法行政，國務院在集中理論界和實際工作部門智慧的基礎上，研究制定了《全面推進依法行政實施綱要》，提出“經過十年不懈努力，基本實現建設法治政府的目標”。建設法治政府是歷史發展的客觀必然，有其深刻的經濟、政治和社會背景。
(壹)建設法治政府，是抓住和用好重要戰略機遇期，實現經濟社會全面協調可持續發展的客觀需要。發展是執政興國的第壹要務。這是我們必須始終堅持的戰略思想。為了實現經濟社會更快更好的發展，我們必須堅持全面、協調、可持續的發展觀。本世紀頭20年是我們必須牢牢抓住並大有作為的重要戰略機遇期。國際形勢總體上對我國有利，我們有可能爭取壹個長期的和平建設環境。中國也有條件加快發展。經過多年的不懈努力，社會主義市場經濟體制已經初步建立，為實現全面、協調、可持續發展提供了較為堅實的物質技術基礎。同時，經濟全球化的深入發展和中國加入世界貿易組織也為我們提供了加快發展的有利機遇。新形勢下，為了加快發展，特別是經濟再上壹個新臺階，我們需要認真研究和解決四個問題:壹是降低經濟活動中的行政成本；二是最大限度地激發人們的創業熱情，用各種制度和機制構建壹種只要努力就能成功的社會預期；三是打破行政管理形成的壟斷，以便更合理高效地配置資源；第四，維護統壹公平的市場競爭秩序，確保政令暢通，合法權益得到有效保護，違法行為得到及時懲處。就政府而言，解決這些問題最根本的途徑是轉變職能，改革體制，從嚴治政，依法行政。在壹個經濟文化相對落後的發展中大國，我們人口眾多，資源相對匱乏。經濟發展需要與資源環境保護進壹步協調，更需要實行法治，通過加強法制建設來解決發展中的諸多問題和矛盾。總之，要加快發展、富民強國，就必須把推進依法行政、建設法治政府作為政府的基礎性、全局性工作來抓。從這個意義上說，建設法治政府是經濟社會全面、協調、可持續發展的重大戰略決策。
(2)建設法治政府是建設社會主義政治文明的內在要求。民意執政、法律執政是當代政治統治最普遍的準則和規律。因此，建設社會主義政治文明，最根本的是發展社會主義民主，健全社會主義法制。
第壹，保證我們的政權不變質、不變色，是建設社會主義政治文明的首要任務。在我國，人民是國家的主人。保障人民當家作主的民主權利，尊重和保障人權，是由我國的性質決定的。如果不能理順自己與人民的關系，正確對待和使用手中的權力，人民的公仆就可能成為人民的主人，人民的權力就可能轉化為個人的權力，就會產生官僚主義、命令主義甚至支配群眾，就會產生消極腐敗。行政權力本質上是不平等的，是超越個人的公共權力，是壹把雙刃劍。它可以是維護公共利益最有效的工具，也可能是侵犯公民個人權利最嚴重的手段。行政權與其他權力壹樣，是壹種非人格化的權力，其本意是公共利益的收集、維護和分配，其主體在性質上應該是非人格化的(這與權利不同，權利的主體應該而且必須是人格化的，使支撐權利的利益在獲取、分配和維護中得以實現)。但在運行過程中，行政權必須由有意識的、有利益偏好的特定人來行使，因此存在本能的人格化傾向。這種傾向就是行政權力往往成為謀取私利的主要來源。要解決這個問題，最根本的是用法律法規來規範和約束行政權力，確保行政權力的設立和運行真正符合人民的意誌，真正做到依法“治官”、“治權”。
第二，提高執政能力和加強政府自身建設是建設社會主義政治文明的重要內容。政府工作涉及國家事務、經濟文化事業和社會事務的許多方面，任務重，要求高。政府既要維護社會秩序，提高管理效率，維護國家利益和公共利益，及時解決經濟社會生活中的各種問題，又要公正執法，尊重和充分保護人民群眾的合法權益。行政決策和行政決策應當具有前瞻性和相對穩定性，考慮到行政管理的社會成本。這就要求我們加快政府管理理念、管理機制和管理方式的創新，不斷提高科學判斷形勢、應對復雜局面、依法執政和統籌協調的能力。最根本的是提高依法辦事的能力和依法行政的水平。總之，要履行憲法和法律賦予政府的職責，不辜負人民的重托，不辜負歷史的使命，就必須嚴格按照法律法規的規定獲取和行使行政權力，並以此作為提高執政能力和加強政府自身建設的基礎。
第三，及時化解矛盾，妥善處理糾紛，為經濟社會發展創造良好環境，是建設社會主義政治文明的重要環節。隨著社會的多元化趨勢，各種社會矛盾和糾紛復雜而突出。如何及時化解矛盾，妥善處理糾紛，是政府必須認真對待的壹項長期任務。矛盾是避免不了的，解決不了的，堵不住的。政府化解矛盾、處理糾紛的總要求是:風險分散、責任分擔、瞻前顧後、及時處理。經驗證明，只有在法制的軌道上解決糾紛和矛盾，才能符合這壹要求，使糾紛和矛盾的解決更具理性和可預見性，後遺癥更少。
(3)建設法治政府是社會進步的重要標誌。無論是依法治國還是依法治國重要，它不僅在促進經濟發展、推動政治文明建設方面具有重要作用，而且在於它們是人們生活的壹部分，是人類追求的重要價值。人在社會上工作生活，都希望有壹個穩定理性的預期，有壹個大多數人認同和遵守的是非標準(準則)。這是人類對規範的本能渴望。而且，在現代社會，人們的欲望更多地表現為，他們希望知道自己的政府是如何為公眾工作的，在與強大的公權力打交道時，自己的合法權益是如何不受侵犯的。這是現代法治註重“權”和“官”的人文基礎，也是現代文明持續發展的制度保障。所以，壹個文明的國家，壹個進步的社會，必須有壹個完整的、執行良好的法律體系，這個法律體系才能真正規範和制約公共權力的獲取和運行。
第二，建設法治政府，必須進壹步深化行政管理體制改革。
認真落實《綱要》提出的各項任務，是各級國家行政機關的重要政治責任。當前，要在深化行政管理體制改革、提高制度建設質量、保障法律實施、提高行政人員特別是領導幹部法律素養等方面取得紮實成效。
進壹步深化行政管理體制改革是推進依法行政、建設法治政府的制度保障。為此，我們需要狠抓四項工作:
第壹，轉變政府職能，落實“三個優先”原則。“三個優先”原則是行政許可法確定的壹項重要原則。其基本內涵是，凡公民、法人和其他組織能夠自主解決的、市場競爭機制能夠調節的、行業組織或中介機構通過自律能夠解決的事項，行政機關不得解決。貫徹“三個優先”原則，首先需要搞清楚三個問題:(1)人民政府不是說人民的壹切都要政府通過行政管理來解決。(2)政府堅持以經濟建設為中心，並不意味著政府要成為“經濟人”。在市場與政府的關系中，市場是第壹位的，政府是第二位的。雖然市場的壹些問題有時需要政府超越市場的力量來解決，但壹般來說，政府不能淩駕於市場之上，更不能試圖改變市場的運行規則。政府和政府工作人員要善待各類市場主體。(3)社會中介組織通過自律解決壹些問題，比政府通過行政力量更有效，更便宜，副作用更小，更有親和力。我國政府應大力培育中介組織，克服兩個“不放”:不著急，不放手。
第二，遵守信賴保護原則。信賴保護原則是現代憲政的重要基礎，主要是指行政機關發布的信息必須全面、準確、真實；行政機關發布的政策和決定應當保持相對穩定，不能壹蹴而就；確需變更的，應當盡可能給予相對人合理預期，給相對人造成損害的，行政機關應當依法予以補償。要落實這個原則，政府想問題、做事情壹定要細心、周到、謹慎，不能食言。要做到這壹點，在實踐中會有困難，也要付出壹定的代價。然而，責任、風險和代價是不可避免的。分散風險，分開解決矛盾，比積累風險，集中解決矛盾要好得多。因此，遵守信賴保護原則歸根結底是化解風險、分散責任的有效途徑。
第三，公開透明。凡是需要老百姓知曉和執行的政策和決定，都要公開；任何老百姓關心的、需要他們遵守的政策，在制定和執行中，都應該多聽取老百姓的意見。這是保證決策科學合理的保證，是決策得到人民群眾認可和執行的社會基礎。公開透明的另壹個要求是行政機關的信息資源要盡可能共享。這是樹立規則權威(從服從組織到服從規則)、克服部門保護主義、精簡機構、提高行政效率的基礎。
第四，創新管理方式。我國現行的行政管理模式主要表現為以權力為導向的管理，具有隨意性、無預期性、強調命令性、副作用大等弊端。規則導向管理的優點是相對穩定、規範、可預測、副作用少。其具體要求是:在直接管理和間接管理之間，應強調間接管理；靜態管理和動態管理之間，重點是動態管理；在事前管理和事後管理之間，應強調事後管理；在管理和服務之間，強調服務。總之，規則導向的管理模式要求具有間接性、選擇性和協商性的特征。如果政府管理模式體現了這壹特點，就會最大限度地減少管理模式不當帶來的問題。
第三，建設法治政府，必須提高包括立法在內的制度建設質量。
(壹)對制度建設有科學的認識。制度建設是壹門科學。制度建設是國家機關的權力活動，具有權力的壹般特征；但是，它不同於壹般的國家權力。它屬於決策權的範疇，具有決策的壹般特征和理論基礎。從認識論上講，制度建設是壹種認知活動，制度建設的過程是壹個認知過程。搞制度建設，研究制度建設問題，必須善於認識和把握制度建設的基本規律和內在規律。
第壹，制度建設是主客觀相統壹。這是理解和把握制度建設規律的認識論前提。從根本上說，制度是人的主觀感知的反映。壹方面，制度是根據人的主觀認識制定的，壹個制度的好壞與制度建設者的認識水平和能力有很大關系。另壹方面，制度所調整的社會關系(要解決的問題)是客觀存在的。因此，制度建設必須從實際出發，深入調查研究掌握第壹手材料，不能從書本和概念出發，也不能從地方教條或外來教條出發。
第二，制度建設是必要性和現實性的統壹。必然是指既定的制度應該是什麽樣子，現實是指既定的制度實際上是什麽樣子。制度建設的要求:建立的制度必須符合事物的本質和規律，必須符合人們原有的價值追求，具有公認的道德基礎。制度建設的現實要求:壹切制度都要符合客觀現實的需要和可能，制度建設要避免壹些目前不具備或過高的要求，否則既定的制度就行不通，改革時期制度建設的必要性與現實性的矛盾十分突出。理想和現實是壹對永恒的矛盾，正是這種矛盾使制度不斷發展完善。所以，做好制度建設，要善於發現問題和矛盾。壹方面要努力實現制度建設的科學性，使制度符合事物的本質、規律和發展方向；另壹方面，由於缺乏實踐經驗，人們對壹些問題的認識還難以統壹，可以暫時不作規定，待條件成熟時再作補充。
第三，制度建設是普遍性和特殊性的統壹。制度所調節的社會現象是復雜的。做好制度建設，首先要善於綜合分析和把握復雜的社會現實和個案，從而從中抽象出普遍適用的規律。其次，任何壹般規則都有例外，在確立壹般規則時應適當規定例外，以維護制度的適用性。第三，在研究確定規則時，要在重大原則問題上明辨是非，態度明確，敢於堅持。同時，要註意照顧各種具體情況和不同意見，以務實的態度靈活處理各種矛盾。
第四，制度建設是民主和集中的統壹。多規劃才能做出好決策，體現多數人的智慧是制度優越性的表現。要充分聽取各方面的意見，特別是基層單位、基層群眾、基層群眾的意見。集中主要是把壹切意見集中到黨的路線方針政策上來。
(二)了解和掌握衡量制度建設質量的標準。衡量系統建設質量的標準是壹個復雜的動態系統。從實際情況看，這壹制度至少應包括以下幾個方面:(1)符合法定權限和程序，維護法制統壹。“如果法律不公平，那就不好。”立法應嚴格遵守憲法和上位法，避免條塊分割和矛盾。(2)遵循和反映經濟社會發展規律，包括制度調整的事物規律，為解放和發展生產力服務。要防止壹些法律規範成為影響甚至阻礙生產力發展、阻礙社會財富增加的繩索。(三)堅持以人為本，充分發揮公民、法人和其他組織的積極性、主動性、創造性。任何制度都應該有利於促進人的全面發展，得到大多數人的認可，而不是相反。這是該制度得以實施並充分發揮其效力的社會基礎。(4)制度內容具體、明確，具有可操作性，能有效解決實際問題；內部邏輯要嚴密，語言要規範、簡潔、準確。
(3)提高系統建設質量的措施。
壹是從實際出發，突出重點，科學安排立法項目。什麽立法要從實際出發，總結實踐經驗，把握立法規律。要統籌城鄉、區域、經濟社會、人與自然、國內發展和對外開放的發展，在繼續加強經濟調節和市場監管立法的同時，更加重視社會管理和公共服務立法。需要明確:制度是為了解決問題，但要解決的問題必須客觀存在，不能主觀臆想；必須是循環出現的，不是偶然的；必須是普遍的，而不是個別的。對於需要制度調整的事項，也需要“當時立法”。要特別註意不能凡事都訴諸制度，尤其是法律制度，避免法律對社會的過度幹預。
第二，總結經驗，把握規律，保證制度的科學性。制度建設是壹項科學的經常性工作。只有在總結實踐經驗、把握規律的基礎上，才能保證制度建設的質量。因此，需要妥善處理好以下幾個關系:(1)正確處理公共利益與公民合法權益的關系。制度建設必須維護公共利益，才能從根本上維護最廣大人民的最大利益。同時，也要註意維護公民的合法權益，實現公共利益與公民合法權益的平衡。為此，必須切實維護壹切合法的勞動收入和合法的非勞動收入，維護為祖國繁榮昌盛做出過貢獻的各界人士的合法權益。樹立這樣的觀念，只要不損害公共利益和公民合法權益，就不應該受到制度的幹擾。(2)正確處理權力與責任的關系。責任是行政權力的核心。制度在賦予行政機關必要的行政權力的同時，必須規定其相應的責任，並有嚴格的程序來保證。只有這樣，才能真正規範和約束行政權力，確保權責統壹，確保有權必有責、用權受監督、違規受追究、侵權受賠償。(3)正確處理強制和引導的關系。建設社會主義政治文明，需要特別重視制度的導向作用。為此，我們的制度建設應該著眼於提供壹個規則，讓人們自己判斷是非、承擔風險、分配責任，來解決問題。要鼓勵和引導市場主體以合同等自治形式規範和約束自己的行為，激發其積極性和創造性。(4)正確處理立足現實與改革創新的關系。當前，我們正處於新舊制度的過渡期，制度建設如果忽視現實，是行不通的；如果不加區分地肯定現實，可能會阻礙改革。因此，制度建設要立足現實，著眼未來，把制度決策和改革決策緊密結合起來，體現改革精神，用制度引導、推動和保障改革的順利進行。我們應該及時肯定現實中合理的東西，並采取措施促進其發展；不要壹味遷就那些不合理的、趨於沒落的、阻礙生產力發展的東西。總之，制度建設要在總結實踐經驗的基礎上進行探索，努力在體制、機制、制度上創新。(5)正確處理實體與程序的關系。實體和程序都很重要，相輔相成。當前，制度建設應改變重實體、輕程序的現象。應努力研究如何通過設定程序來限制權力的行使，確保權利的實現。
第三，改進工作方法和機制，進壹步增強公眾對制度建設的參與。因此，需要建立以下制度:(1)公眾咨詢和聽證制度。保證制度能夠很好地反映群眾尤其是基層的意見，也是保證制度能夠得到很好執行的基礎。(2)成本效益分析系統。這裏的成本主要是系統實現所需的成本。(3)專家咨詢制度。(4)爭議協調制度。(5)定期清潔制度。該系統旨在及時消除系統之間的矛盾和沖突，提高系統的適應性。
四、建設法治政府，必須理順執法體制，保證法律的實施。
法律的順利實施壹般取決於三個條件:(1)法律本身是好的法律；(二)有比較健全的法律執行機制；(三)有利於執法的社會基礎。其中，良好的實施機制是保證法律實施的關鍵。從理論上講，法律的預期收益對實際收益是客觀遞減的。因為執法的每個環節都有成本，成本的付出往往帶來收益遞減。執法機制的主要任務是通過整合各種成本(支付必要的成本，減少甚至取消不必要的成本)，確保法律的收益遞減最小化。我們現行的執法體制往往註重機構的設立，而不註重機構的保障，包括人員和經費的保障，不註重法律運行機制的建設。因此，沒有制度，法律利益就會減少，有時有了制度甚至減少得更快。因為機制不暢，往往從增加人員上找對策，勢必增加法律運作的成本；沒有經費保障，執法人員往往要自費執法，甚至搞“執法護法”。就行政機關而言，要保證法律的實施，需要理順體制，完善機制，抓緊做好以下工作:
壹是深化行政執法體制改革。建立行政執法體制的總要求是:權責明確、行為規範、監督有效、保障有力。(1)相對集中行政執法權，努力改變“大蓋帽”滿天飛的局面；當前，要繼續開展相對集中行政處罰權工作，積極探索相對集中行政許可權，推進綜合執法試點。(2)減少行政執法層級，改變行政執法“上下粗暴”的局面。目前可以考慮適當轉移執法重心。與人民群眾日常生活和生產直接相關的行政執法活動，主要由市縣兩級行政機關實施。上下級行政機關的執法職能應當分解。基層行政執法機關重在解決事實問題，上級行政執法機關重在解決法律問題。(3)行政執法權要與執法者的利益完全脫鉤，執法經費要有保障。(4)努力建設壹支高素質的廉潔執法隊伍。
第二，行政機關必須嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責。無序執法和不執法是當前行政執法中最突出的問題。各級行政執法機關必須既不失職，也不越權，嚴格按照程序辦事。要克服“運動式”執法的弊端，糾正領導只批示不執法，領導不批示不執法的現象。要公平公正執法，平等對待當事人，不濫用職權。在執法過程中，應當依法保障當事人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。
第三，建立和完善行政執法主體資格制度。行政執法是壹項重要的行政權力，應當由行政機關在法定職權範圍內實施。非行政機關的組織未經法律、法規授權，不得行使行政執法權。實行行政執法人員資格制度，未取得執法資格的人員不得從事行政執法工作。
第四，完善行政執法案卷評查制度。這是保證法律實施的重要措施。這壹制度的核心是:真實記錄、歸檔和公眾查閱。作出行政處罰、行政許可、行政強制等決定，以及對有關公民、法人和其他組織的監督檢查，必須保存記錄並簽字，相關證據材料、執法文書和有關記錄必須歸檔。歸檔的檔案在必要時可以公開，供有關人員按照規定查閱。這有利於增強行政執法人員的歷史責任感，促使執法人員在執法過程中兢兢業業、依法辦事。
第五，加強行政執法監督。(1)推行行政執法責任制，積極探索行政執法績效評估和獎懲辦法。(2)強化行政復議監督。(3)加強監察、審計等專項監督。(四)加強社會監督，完善群眾舉報違法行為制度，高度重視新聞輿論監督。(5)嚴格執行行政補償和賠償制度。
五、建設法治政府，必須下大力氣提高行政人員的法律素養。
行政工作人員特別是領導幹部的法律素養，關系到依法行政的進程，關系到行政機關的形象，關系到行政權力的行使是否符合人民的意願，關系到全社會法律意識的培養，關系到民主法制建設的進程。客觀來說，法律素養的提高是壹個漫長的過程，尤其是在壹個封建傳統比較多，民主法制傳統比較少的國家。當前，培養行政機關工作人員的法律素養需要把握以下幾點:(1)要掌握法律知識，包括憲法和憲法法律知識、規範行政機關共同行為的法律知識、自身職業的法律知識。行政機關工作人員掌握了這些知識，就能知道自己手中的權力來自哪裏。權力邊界在哪裏？(2)要提高法律意識，培養行政機關工作人員對法律的信仰和忠誠。法律不僅是解決問題的工具，也是人們追求美好生活的組成部分。在我國，行政人員對法律的信仰就是對黨和人民的信仰，對法律的忠誠就是對黨和人民的忠誠。(3)培養法律思維和能力，使行政機關工作人員能夠運用法律思維研究形勢、分析問題、提出解決問題的辦法。法律思維是壹種權衡利弊、向前看、照顧他人的思維方式。這種思維方式既要考慮解決眼前的問題，又不能為未來埋下隱患；既要考慮解決實際問題的效果，又要考慮付出的成本；既要考慮當事人的利益，也要考慮其他相關人員的利益和損失。越是形勢緊急、問題突出，越是需要運用法律思維和法律手段解決問題，這是壹個行政機關工作人員能力較高的標誌。