1990年初至1996年底，我在財政部工作，歷任財稅改革司副司長、稅收管理司司長。我直接參與了籌備1993、1994的國家與企業分配關系改革、工商稅制改革、分稅制財政體制改革的全過程。其中，分稅制改革對於增強國家的財政實力和宏觀調控能力尤為重要。在本屆政府應對危機的背景下，這場改革的過往尤其令人難忘。
稅收共享的原因
黨的十壹屆三中全會至1992以後，為適應經濟體制轉軌的需要，形成了以向地方和企業放權讓利搞活為主線的兩種承包制。壹是企業承包制和國家與企業分配關系的改革；二是財政承包責任制和中央與地方分配關系改革。
國家放權讓利的財政承包制擴大了地方權力，增加了地方財力，激發了地方發展經濟的積極性，在改革初期的經濟社會條件下發揮了積極作用。同時也有負面影響:壹是不規律，不穩定；二是過度強化了地方利益，形成了地區市場分割，阻礙了全國統壹市場的形成，影響了經濟結構和發展；三是“兩個比重”在下降——由於地方減免稅政策自主權過大和企業承包制的負面作用，財政收入占GDP的比重在逐年下降；在增量收入分配上，地方多，中央少，中央在全國財政收入中的比重越來越低，嚴重削弱了中央的宏觀調控能力。
從20世紀80年代末到90年代初，中央政府不得不多次向地方財政“借錢”。時任財政部長的王炳謙說:“我現在窮得只剩下背心和褲衩了”；1992，在他之後上任的劉中立說:“我連背心都沒有，只有短褲。”1993年，時任國務院常務副總理的朱基對劉仲藜說，妳真缺錢！在此期間，國家在少數地區和企業進行了“分稅制”財政體制改革試點，但沒有得到社會各界的普遍認可。
1992年春，鄧小平同誌南巡，吹響了新壹輪經濟體制改革的號角。那年秋天，中國共產黨第十四次全國代表大會召開。針對財稅體制改革，提出了“統籌兼顧國家、集體和個人利益，理順國家與企業、中央與地方的分配關系”兩條主線，並指出相應的解決辦法，即“逐步實行‘稅利分流’和分稅制”，明確了財稅改革的方向和任務。
什麽是分稅制？
分稅制改革，狹義上是中央與地方的財政分稅制，廣義上是理順中央與地方分配關系的改革，包括分稅制和轉移支付制度，是解決各級政府間財政分配關系的制度。
分稅制改革的指導思想是:正確處理中央和地方的分配關系，調動兩個積極性，促進國家財政收入合理增長；合理調整地區間金融資源的分配；堅持統壹政策和分級管理相結合的原則；堅持總體設計與逐步推進相結合的原則。
分稅制改革的具體內容可以用“簡政放權、分稅制、事權分離”和“回歸、聯動、轉移支付”六個字來概括。前三項是改革的主要內容，後三項是輔助措施。
“分權”就是劃分和界定中央和地方政府的權力，並據此確定財政支出的範圍。
“分稅制”就是按照稅種劃分各自的財政收入範圍，將所有稅種劃分為中央稅、地方稅和中央與地方享有的稅種。
“分機構”制是將原有的壹套稅務機構劃分為國稅和地稅兩套稅務機構，分別負責征收中央收入和地方收入，建立相對獨立的地方財稅工作體系。
稅後“返還”的目的是實現改革方案中“節約量，調節增量”的原則，保證地方既得財力。實行“分稅制”辦法後，1993中中央從地方政府提取的消費稅和75%的增值稅全部返還給地方政府，作為今後中央返還地方政府稅收的基數。
系數“掛鉤”的作用是使中央對地方的稅收返還與中央獲得的“兩稅”(增值稅和消費稅)同向增長不同步。不僅會增加地方稅收的“返還”，還會逐步提高中央收入占財政收入的比重。1994後，退稅額在1993的基礎上逐年增加，增加幅度由全國增值稅、消費稅每增加1%，中央對地方的退稅增加0.3%的系數確定。
“轉移支付”是確保分稅制改革成功的重要保障措施。中央政府通過分稅制集中財力不斷加大對落後地區的轉移支付力度，可以緩解地區經濟社會發展的不平衡，促進地區之間的協調發展和中華民族的和諧穩定。
創建壹個“鉤子”
在分稅制的三大配套措施中，“掛鉤”是壹個創舉。怎麽上來的？這裏有個小故事。
8月初，1993，我和劉仲禮、項懷誠、謝、蔣永華，還有當地預算部門的壹兩個小夥子，壹起研究分稅制方案。每個人都認為應該增加退稅，所以問題集中在如何確定退稅的增長額。
上世紀80年代實行財政承包制時，中央對少數民族地區實行10%的財政補助政策。幾年後，由於中央財政收入年增長率只有5%左右，難以承受，於是取消了這壹政策，變成了固定補貼。對此，少數民族地區意見很大，要求中央進行調整，恢復增加補貼的辦法。但當時財政部還沒有找到解決這個矛盾的辦法，拖了下來。這和分稅制設計中遇到的“回報”是固定的、“死的”，還是增長的、“繁榮的”是同壹個問題。
如何解決這個問題？我提出了壹個“鏈接”的方法，在黑板上畫了壹個示意圖。其核心是將地方“稅收返還”增長率與中央“兩稅”增長率掛鉤，將地方“稅收返還”增長率控制在中央“兩稅”增長率以下，並確定壹個系數。討論中有人提出，可以與中央“兩稅”增長速度掛鉤，也可以與全國“兩稅”增長速度或其他指標掛鉤。具體系數原建議為1: 0.5，財政部向會議匯報時提出1: 0.3。會議經過討論，最終決定1: 0.3。
這種方法乍壹看並不稀奇，但仔細計算就會發現，返還給地方的增量在總增量中所占的比例是逐年遞減的。這不僅僅是因為兩個增長率壹大壹小，還因為兩個分母除了第壹年是壹樣的，但是以後就不壹樣了，大小差異在不斷擴大。“系數掛鉤”的技術方法，解決了分稅制方案設計中的納稅申報必須同時滿足“分稅”、“定存量”、“共富”和中央比例遞增四個約束條件的問題。
基數遊戲
1992中央常委會9月3日通過財稅改革方案後，信息傳播很快，壹些地方反應強烈，主要針對分稅制方案，認為“偏緊”，有壹定阻力。負責這項改革的紀同誌當機立斷，立即帶領中央有關部門負責同誌到地方與地方黨政負責人談話，宣傳改革的意義，說明改革方案，聽取意見，加以完善。
從1993年9月9日到21年10月9日的74天裏，紀同誌親自帶隊，分十站離開海南、廣東(廣州、深圳)、新疆、遼寧(沈陽、大連)、山東(青島)、江蘇、上海(浙江)。最關鍵的壹站是廣東。
廣東的財政責任制壹直在大力運作，對地方經濟作用很大，所以很難理解分稅制。前兩天他們明確要求繼續實行承包責任制。經過反復的疑惑和質疑，他們開始認真考慮，但提出了兩個要求:壹是基數，方案以1992為基數，廣東省提出以1993為基數，主要是因為全省經濟金融從1993快速增長，符合中央保險既得利益原則；第二，希望原來對企業的減免稅政策保留幾年或取消後，增加的稅收幾年不參與制度分配，留在當地。後壹項要求讓北京做出了讓步，同意在五年內交給地方當局處理。最有爭議的問題是基數。劉仲藜部長和我們的勞動人民(謝、、江永華等。)不同意以1993為基數。主要原因是財政從來沒有也不可能把沒有發生過的數字作為基數，他們擔心地方在數字上造假會導致很大的不規範。
為了緩解矛盾，我建議即使基數是1993，也要按照1993+0 -9個月的實際情況換算成年度數據。
但為了最大限度地爭取地方對改革的支持，紀同誌同意了廣東的要求，以收入1993為基數。
在確定了1993的基數後，帶來了1993和1994的基數最後四個月地方政府與中央政府的“博弈”。1993最後4個月地方財政收入大幅上升，同比分別增長60%、90%、110%、150%左右，帶動全年地方稅收增長50%以上。1994當月稅收同比增長60%，隨後幾個月同比增速繼續下滑。
為防止全年稅收負增長，財政部在1993春季召開緊急會議，研究對策。1993在“查底子擠水分”和采用翁立華同誌的“壹心壹意向前看”之間，最終選擇了後者。確定各省1993“兩稅”增長的三分之壹為本省1994“兩稅”增長目標，抵扣返還基數為完成1: 0.3，超額完成1: 0.6。金融體系憑借這種非凡的智慧，緩解了自己創造的“非凡基數”的後遺癥。
改革永無止境
1993 65438+2月25日，國務院終於發布了《關於實行分稅制財政管理體制的決定》，從1994 1開始在全國範圍內實施。
從1993到2007年，全國財政收入增長了10.8倍，年均增長19.3%；國家財政收入占國內生產總值的比重也從1993提高到12.3%到20.6%，大大增強了國家的財政實力。同時，中央政府調控能力明顯提高，中央財政收入占全國財政收入的比重由1993年的22%提高到2007年的54.1%。中央對地方財政轉移支付的快速增長，為中央調節地區間利益差距提供了有力支持。2007年，全國地方本級支出的37%，其中中西部地區的54%來自中央的轉移支付，結束了向中央“借錢”的歷史。
目前，省以下政府間財政分稅制改革和完善地方收入制度等新的改革都在醞釀之中。
實踐永無止境，改革創新永無止境，財稅體制改革將繼續伴隨和推動我國社會經濟科學、健康、可持續發展。■