淺談扶持政策對大學生創業的影響及完善
壹、現行大學生創業扶持政策的效果及存在的問題
(壹)政策的實施效果
大學生創業對經濟社會發展具有多重意義:壹是增加就業崗位、緩解就業壓力，避免人才資源浪費;二可提高創業者的實踐能力，培養創新精神與創新意識，實現科技創新與成果轉化，推動經濟的轉型升級，增加社會財富;三能拉動民間投資、帶動地域經濟持續穩定發展。然而，對缺乏創業經驗和創業條件的大學生而言，創業之路充滿困難、艱辛和風險，需要政府、學校和社會從各方面給予足夠的關註與扶持，其中創業扶持政策制定與實施的好壞，直接影響著能否實現大學生創業對經濟社會的積極意義，由此決定了創業扶持政策應當是綜合性的社會政策，而不僅僅是經濟政策。所謂社會政策性質的創業扶持政策，即通過綜合運用經濟、法律、行政手段，培育創業創新人才，引導和激發創業者的創業行為，促進創業企業的產生與發展，保護創業者及創業企業的合法權利，並最終提升全社會的創業創新能力，推動經濟社會和諧、持續發展。但是，分析現階段我國各級政府出臺的創業扶持政策，多屬於經濟政策性質，其政策工具和目標相對簡單，政策的功能與作用相對有限，政策效果仍停留於“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的階段。各地大學生創業情況說明，地域文化、人文精神、社會環境等因素對大學生創業事業的發展起到重要作用。從我國大學生創業情況最好的浙江省來看，有41．8%左右的被調查學生身邊有親友在創業，這在壹定程度上給予他們創業上的方便，引導他們選擇自主創業。[1]而各媒體報道的大學生創業企業生存狀況調查數據顯示，創業扶持政策更加催生了大學生創業的夢想與激情。例如:杭州市2010年底就已全面完成大學生創業3年行動計劃，***創辦企業3414家，帶動大學生就業1．5萬多人，其中年產值1000萬元以上的企業有5家。另壹項對1710家大學生創業企業發展現狀調查也表明，剛畢業就開始創業的大學生占51%，畢業後工作1年再創業的占12%，工作了2～4年的占32%，工作5年及以上的占5%。[2]又如:2012年2月，中國首個傳媒類孵化器―――“傳媒夢工場”面向浙江省高校發起的90後大學生創業狀況的調查反映，被調查者中超過90%的在校大學生想過自主創業，有26．67%的在校大學生已經開始從事包括實體店鋪營銷、網店、校園代理等各種形式的創業。[3]杭州大學生創業企業存活率高於28．6%，大學生創業企業就業帶動率為1:6．8。[4]而近年來浙江全省平均創業率保持在4%左右，遠高於1%的全國大學生創業成功率。[5]由此可見，浙江省實施的創業扶持政策起到了催生創業者“溫床”的作用，但仍與政策的預期有壹定距離。
(二)政策存在的問題
許多調查結果反映，盡管目前政府創業扶持政策對大學生創業產生壹定的績效，但從理論上說還有很大差距。主要問題如下:
1．“零首付”政策增加創業失敗的風險 。各地出臺“零首付”政策確實解決了大學生創業者創業初期的資金缺乏困難，刺激了大學生創業激情。如溫州市工商局為減輕大學生創業者初期資金不足和市場目標盲目的狀態，也出臺“零首付”註冊登記、住所(經營場所)備案制度;2012年5月到9月間，溫州市“零首付”註冊公司36家中大部分為大學生創業者登記的。但調查還顯示，成立後處於非正常營業狀態的大學生創業企業占14．02%，大學生創業企業註銷量近6%，生存最短的企業僅維持了不到5個月。這也證實資本是創業的先決條件，忽視創業者的素質和條件而降低創業的資金準入門檻實質上會降低創業企業信譽度，使創業成為無源之水、無本之末，加大今後的經營困難，增加失敗的風險，不利於創業企業生存和創業活動的良性循環。
2．政策資源浪費嚴重。 目前，“政策優勢”成為大學生創業的最大助力，但由於創業扶持政策常常由各級政府職能部門分別制定，缺乏政策的介紹、梳理和匯編，加上信息溝通不暢，導致創業者普遍不會或不懂利用政策扶持優惠。同時，壹些創業政策又擡高扶持政策申請門檻，致使許多創業者很難享受到政策帶來的優惠，導致政策作用未充分發揮，政策目的未能實現，政策資源形同虛設。如壹項調查顯示，65．66%的大學生創業企業是創業團隊集資獲得的資金，只有11．53%的大學生創業企業獲得了銀行貸款，通過政府創業基金、風險創投和導師投資獲得創業資金所占的比例僅分別為2．9%、4．47%和1．32%，結果是根據政策規定而設置的創業投資引導基金、創業資助資金、科技創業種子資金資助等因在申請方面有許多設限，導致創業者只能“望梅止渴”，而扶持資金客觀上大量閑置，政策資源難以產生實際效益。
3．政策重置導致政策性歧視。 壹方面，政府在財政、稅收、金融、培訓等方面為已經或即將大學畢業的新生代浙商的產生與發展創造了良好環境與條件，但非大學畢業生的弱小創業者卻無權享受這些政策福利。另壹方面，對於壹些地方政府出臺的壹系列扶持中小微企業的政策，如對《浙江省地方特色產業中小企業發展資金管理操作辦法》，絕大多數大學生創業者不甚了解，而政府在扶持大學生創業時也忽視這些政策亦可適用於大學生創業。按理說，無論是大學生創業企業還是非大學生創業企業，只要屬於中小微企業，就都應當有權享受國家與地方政府有關促進中小微企業發展的政策扶持，而分割大學生創業企業與其他中小微企業政策適用的做法，不僅直接導致政策實施效率低下，而且使非大學畢業生創辦的小微企業處在不平等競爭環境中，由此造成對非大學生創業企業的政策性歧視，違背了競爭法精神。
4．政策目的與政策受體的主觀需求錯位 。調查說明，目前各地大學生創業意願並不強烈，多數人只是在就業壓力大的情況下才考慮自主創業，創業成為大學畢業生就業失敗後的壹條退路，若可在“待遇好的工作”和“自主創業”之間選擇，則前者占了76%。另壹項調查顯示，53．3%的大學生創業者認為應該在工作之後再創業，33．3%的創業者認為可以畢業後直接創業，只有13．3%的創業者認為學生時代就應該嘗試創業。[6]可見，絕大多數創業者創業目的是出於自身興趣和自我價值的實現，並非解決就業問題那麽簡單與功利。但從政府角度看，創業扶持政策主要目的是解決當前的就業壓力，顯然政策授體的主觀目的與政策受體的主觀需求發生較大偏離。換言之，創業扶持政策並不具備直接催生創業者的功能。
5．缺乏分擔創業風險的機制與保障體系。 壹般說來，創業風險包括物質資本風險、人力資本風險、精神資本風險和法律責任風險。調查顯示，70%的受調查者有過創業失敗的經歷，其中經營管理不善的占了57%;資金周轉不靈的占28．6%;投資方向錯誤的和技術落後的各占了4．8%。而根據杭州市工商局2008－2011年6月底註冊登記的大學生創業企業數和接受調查的企業數統計，杭州大學生創業企業的存活率高於28．06%。[7]這意味著，即使在我國大學生創業情況最好的地區，大學生創業企業的死亡率也近70%。換言之，大多數大學生創業者最終都不能成功，甚至還要承擔嚴重的法律責任。盡管人們對大學生創業不以成敗論英雄，但事實是那些因響應政策號召激情創業卻最終失敗的人，往往面臨來自內心的自責、家庭的指責、外界的嘲笑，受到經濟上、心理上甚至法律上的多重打擊，其本人及其家庭可能會因此長久陷入生存與發展的危機之中。但是，目前我國政策與法律並沒有關註到這樣壹批創業失敗者，更沒有防範創業風險及對失敗者以各種救濟的制度與措施。過高的創業失敗率對提高創業率產生副作用，抵消了創業扶持政策的功效，消減了社會對大學生創業事業的認同度，阻礙了大學生向創業者的轉化，也不利於我國企業家人才的產生和儲備。
二、對現行創業扶持政策的反思
(壹)合理性問題創業政策的實質是政府通過激勵機制對成本、風險以及競爭壁壘施加影響，從而增加創業機會和促進初創企業成長和發展。 創業扶持政策合理與否，直接關系到能否激發創業動機，改善
創業環境，提高初創企業的存活率，促進企業發展。所謂創業扶持政策的合理性，主要是指政府從經濟社會發展目標出發，對創業者創業活動的理性預測、評價、引導、扶持和規範。政策合理性判斷標準可概括為:
(1)合義性 。即扶持政策的制定與實施必須合乎社會理性，遵循經濟規律，它包括政策出臺的必要性和實施的可行性兩方面。就必要性而言，包含兩方面:壹是出臺政策所要達到的價值目標本身是否必要，這對於政策是否合理具有前提意義，因為創業者的具體需要並非總是必要的，有的需要是扭曲的，有的需要是過量的，有的需要因相沖突而不能***存或雖相容卻不能兼顧等，政策需要加以選擇。二是政策執行作為壹種成本付出是否必要。合理的創業扶持政策應當是實現創業者價值目標的必要條件，因為處於現實中的創業者必然思考:創業後有沒有條件實現發展目標、自己有沒有條件和能力解決由此引發的問題、有沒有必要去冒這個風險等等。因此，就政策出臺的可行性而言，外部環境和創業者自身主客觀條件是制約創業者活動的外在因素，它與創業者的需要和利益壹樣，同為政策合理性的深層基礎。
(2)合利性 。即扶持政策的出臺既要合乎創業者個體利益，也要符合社會整體利益和價值;既要符合創業者短期利益，也要考慮其長遠利益;既要顧及大學生創業者與非大學生創業者的利益平衡，也要考慮首次創業者與再次創業者利益平衡。如果扶持政策不能兼顧各利益群體的利益訴求，人為造成利益傾斜，政策本身就是無利甚至有害的。
所以，政策福利的分配是否正義、公平，是衡量政策合理性的另壹重要尺度，其包括三方面:壹是政策的出臺與實施是否能促進生產力的發展;二是是否有利於社會穩定;三是是否符合社會(包括創業者)的承受能力。現代經濟學和經濟法學界普遍認同的“有限理性假設”理論，已推導出政府失靈問題。創業扶持政策是由政府制定的，而政府理性是有限的，那麽政府所制定的創業扶持政策當然存在著理性有限問題。而以上對創業扶持政策存在的問題分析也說明，目前我國各級政府出臺的創業扶持政策的合理性值得商榷:第壹，在合義性方面，大多數大學生創業者主要是苦於就業困難而不得不被動選擇創業，他們中的許多人並不具備創業能力與條件;將大學生簡單推向市場的政策可能解決了創業者眼前就業的困難，卻可能引發不利於創業者長遠發展的問題;創業扶持政策如果主要是出於解決大學畢業生就業壓力之目的而鼓動成千上萬缺乏創業能力與條件的大學畢業生盲目進入激烈競爭的市場，就無異於讓他們當炮灰，有的政府部門難免有推卸職責之嫌，易引發政策的道德風險。第二，在合利性方面，目前各級政府出臺的壹系列創業傾向性扶持政策不僅難以兼顧各層次創業群體的利益訴求，而且過多的、不當的傾向性扶持不利於同樣弱小的兩大小微創業企業群體間的公平競爭，破壞了弱小創業者之間的利益平衡，進而損害公***利益。所以，應當反思現行扶持政策，出臺保護全體弱小創業群體的具體政策，以糾正市場競爭造成的機會不公。創業扶持政策不能成為解決大學生就業壓力的壹時之策，政策的關註點不應在創業率的高低上，而應在創業成功率的高低，以及對失敗者的救濟上。只有提高成功率，自主創業率才會隨之提高，弱小創業者才有可能發展成熟起來。
(二)必要性問題
市場經濟本質是民主經濟，“經濟民主所關心或反映的便是財富的平等”，[8]“它的政策目標是重新分配財富並使經濟機會與條件平等化”。[8]“為了平等地對待所有人，提供真正的平等的機會，社會必須更多地註意那些天賦較低和出生於較不利的社會地位的人們。”[9]因為“在緩和不平等、抵消壟斷扭曲以及糾正外部經濟效果方面，政府是必要的。”[10]所以，在市場經濟條件下，政府既是市場監管主體，又是市場調控主體，政府政策既是立法基礎，又是執法保證。換言之，政府創業扶持的必要性在於:在保障就業與促進經濟發展方面擔當著核心主體的角色，發揮著市場監管、宏觀調控與引導的作用;創業扶持政策的基本法理在於糾正市場外在性、市場不完全競爭、市場信息不充分等問題。大學生創業者作為市場競爭中的弱者和經濟發展的後備力量，由政府對其進行傾斜性保護、扶持和引導，是在市場自發調節之外政府作為社會經濟幹預主體借助於政策、法律手段對於經濟和社會利益的壹種平衡和協調，追求的是壹種基於差別原則的資源分配正義。但是，還須認識到，造成當前我國大學生創業比例低、成功率小、創業難的原因是多方面的，既有大學生自身因素，也有中國傳統文化與教育的影響，以及市場競爭不規範等問題，創業扶持政策並不能解決大學生創業者創業過程中遇到的所有困難，更不可能保證創業者創業必定成功，完全由政府采取大包大攬和承擔無限責任的做法，並不利於創業企業的成長與發展。因此，政府對大學生創業活動只能是作為與不作為並舉，即在扶持對象上，改變目前將創業扶持對象主要設定為應屆大學畢業生的做法，側重於對已有壹定工作經驗、經濟具有承受能力的人進行創業扶持;在扶持功能上，應將政策扶持功能延伸到創業後期甚至是二次、三次創業階段，從激發創業激情向保障創業成功轉變，幫助創業者完成從“生存”、“發展”到“強大”和“持久”的跨越。所以，盡管創業扶持政策的本質是刺激大學生創業，但其須具備以下特性:
(1)引導性。 它不能通過行政權威來強制創業，而是通過與創業者密切聯系的經濟利益的誘導方式，引導潛在創業者自願去創業。
(2)時效性 。創業過程分前期、中期和後期各個階段，政策不能停留於創業初期，而應當根據不同時期創業者的不同需求而制定不同的扶持措施，從而增加創業機會和促進弱小企業產生、成長、壯大。
(3)糾偏性。 政府的創業政策應當針對全體弱小創業者，通過改良創業環境和提供優質公***服務，糾正市場失靈問題，建立公平競爭秩序，保護有創業意識並有創業能力的弱小創業者自主創業。
三、大學生創業扶持政策資源之重新配置與優化
(壹)政府職責與政策目標的重新定位
在我國，成功的創業主要是家族型創業與專業(技術)型創業。家族型創業是建立在家族已有的社會資源及社會信譽基礎之上，家族支持對創業成敗有決定性影響，通常這種創業風險與困難較小，較易獲得成功;專業(技術)型創業主要基於自身的能力與條件，其創業所依賴之資源、關系、信用有別於家族創業，並遠遠不及家族創業者，而且關鍵是專業技術是否得到社會認同，成功的要點在於能否掌握有限的資源、發揮其創意與技術、通過合理運作獲得有效經營與利潤。對於後者而言，外在資源的協助會對創業者創業動機的產生與創業企業的發展產生重大影響。而外在資源協助主要是指政府所提供的各項政策措施與所構建的創業發展與保障環境，其中政府政策措施之壹，是維持市場經濟的運作及其公平性，確保創業活動不與公***利益相抵觸。如果不屬於以上兩種創業類型，那麽創業失敗的風險更高。“無資金、無經驗、無人脈”的大學生，便多屬於家族型創業與專業型創業以外的創業，其本身存在先天不足，更需要政策、資金的扶持及技術、信息、管理等咨詢與服務。盡管創業扶持政策是整個創業支持體系中的重要環節，但政府還是應當秉承“有所為，有所不為”的有限理論和“適度”幹預理論，堅持由政府(中央及地方政府)、高校、社會、創業者***同構建創業支持體系。政府承擔的.職責是通過制定實施壹系列社會政策和法律規範，對高校、創業者和社會進行規範和引導，健全創業管理結構，培育全社會的創業創新環境，協調與化解高校創業教育中的問題，回應創業者在創業方面的壹系列活動。其中，應當建立的創業扶持政策包括:有利於創業的教育制度;有利於創業的社會救濟、救助制度;有利於創業的法律制度。創業不僅僅是創造壹個組織，而是人們基於對自己成就事業的動機驅使，經由結合各種資源與條件的挖掘與利用機會之動機與能力，進而對任何創業者來說都具有滿足事業需要的價值。而所有創業者(包括大學生與非大學生、家境貧困的大學生與富二代大學生)均是新生代企業家的主要來源，均是推動區域經濟社會發展的後續力量，本質上並無差別。因此，各級政府應重新建立起綜合性創業扶持政策，從以鼓勵更多的大學生創業作為首要目標，轉變為促進弱小創業者之間的公平競爭，以提升創業成功率，化解創業風險，關心失敗者的生存與重新發展，實現個體與社會效益最大化為最終的政策目標，通過創業教育、政策扶持、法律制度引導大學生與非大學生兩大創業群體中的弱小創業者的創業活動順應國家就業促進、產業結構調整、財稅金融目標、科技發展等宏觀調控政策，對盲目、有害的創業冒險加以規範與預防，以此造就壹大批具有創新精神、更加遵守競爭規則和經濟倫理、更具正確的利義觀和社會責任感的新生代企業家，促進創業企業從低品質向高品質發展。
(二)創業扶持政策體系之重新配置
創業是個復雜的、艱難開拓的、持續的創新動態過程，是壹項高風險的並有益於全社會的創新活動，那麽由創業者個人承擔全部風險，顯然是不可能也是不公平的，需要由政府、市場、社會與創業者***同分擔風險，故要積極構建以政府、社會和教育機構為主體，“官、民、學”分工合作的創業扶持體系。由於創業有首次創業、二次創業甚至連續創業和持續創業之分，因而根據國外創業政策理論，完整的創業激勵－保障政策系統應有6個子系統組成，即:(1)創業供給政策;(2)創業需求政策;(3)創業激勵政策;(4)創業資源配置政策;(5)創業宣講政策;(6)創業市場競爭政策。[11]顯然，對社會而言，創業實際上是壹個系統工程，要落實配套方方面面的措施才能夠有所成效。任何壹個子系統的缺失，都對創業產生負面影響。而我國目前的創業扶持政策，主要屬於創業激勵政策，創業供給政策、創業宣講政策、創業資源配置政策不盡完善，創業需求政策、創業市場競爭政策基本空白。所以，必須加以優化完善。針對許多地方政府的創業扶持政策側重於創業前期扶持，而對創業中期、後期創業企業的成長和發展關註不夠的情況，今後的創業扶持政策應當是從主要限於大學畢業生初期創業向畢業若幹年並有壹定創業條件和能力的人轉移，同時將政策支持功能延伸到創業後期甚至是二次、三次創業階段，以此提高和鞏固創業成功率;而且，建立對創業失利者的法律援助、社會保險、社會救助甚至心理撫慰制度等，消除創業者的後顧之憂，由此形成與其他的中小企業扶持政策、法律形成緊密銜接的、完整的、公平的創業政策、法律支持體系。
(三)大學生創業支持政策與法律制度的完善
政策與法律作為兩種不同的治理工具，對創業扶持都有重要的價值。市場經濟是法治經濟，在法治社會裏，創業活動除了要依賴政策資源外，另必不可少的要素之壹就是法律。而已有的案例說明，給那些正在創業的大學生致命打擊的，往往是法律問題，包括因不懂法而違法的情況以及不知法而上當受騙的情況，有些結果甚至非常慘痛，令人惋惜。而在目前有關創業的種種輔導資料中，絕大多數只是指導大學生突破知識、經驗、心態、創新能力、資金問題等書籍資料，而對於創業可能涉及的法律問題卻少有論及，法律在創業中的地位和作用沒有得到應有的重視。顯然，法律應成為大學生創業過程必備的知識。只有懂法、守法，並依據法律保護自己的合法權益，才能確保大學生們的創業行動穩健與長久。因此，應當為大學生提供包括公司法、合同法、勞動法、財政稅收法、商事法、知識產權法、物權法、反不正當競爭法、消費者權益保障法、產品質量法、廣告法、價格法、破產權、仲裁與訴訟法等在內的法律風險防範教育、服務、救濟體系。從另壹角度說，政策的特質決定了其穩定性、強制性、規範性不足，所以，應當整合現行零星、分散的各層級創業支持政策，並將實踐證明行之有效的政策上升為法律，讓各地政府支持大學生創業政策能夠制度化、常態化、系統化、統壹化。目前，全國範圍內的創業扶持體系缺乏龍頭法的引領，2002年出臺的《中小企業促進法》並未對支持大學生創業作特別規定。從我國國情看，大學生創業問題也無法通過《中小企業促進法》來解決。所以，有必要出臺壹部專門立法，即《創業促進法》，該法旨在進壹步明確國家與各級政府創業扶持的必要性、合理性、合法性、可行性與適度性問題，確立國家(政府)、高校、社會、創業者(包括大學生創業者)為創業支持體系的法定主體，明確各主體的權利、義務(職責)，以此引導和規範大學生創業行為並提高成功率。考慮到制定法律程序的復雜性、長期性以及本地區大學生創業的需求，諸如浙江省等大學生創業情況較好的地區，可在《創業促進法》出臺之前率先在全國制定地方性法規，明確政府創業支持的範圍、力度、方式、程序、管理機構、監督部門等。
作者：王惠 工作單位：浙江工商大學法學院
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