015年5月5日上午9:30，國家發展改革委在國家發改委中配樓三層大會議室召開新聞發布會，主題是《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，發改委相關負責同誌出席發布會，並回答記者提問。
以下為發布會實錄：
李樸民：
各位記者朋友，大家上午好！歡迎參加國家發展改革委例行新聞發布會。今天的發布會，由我和法規司司長李亢先生，向大家介紹《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的有關情況，並回答大家提問。下面，我先簡要介紹壹些總體情況。
開展基礎設施和公用事業的特許經營，是壹項重要的改革和制度創新，有利於擴大民間投資，激發社會活力，增加公***產品和服務供給。從1984年深圳沙角B電廠項目實行特許經營至今，我國開展基礎設施和公用事業特許經營已有30多年。30多年來，各地方推出了大量特許經營項目，國務院有關部門和有關省市先後制定了60余件地方性法規、規章或規範性文件。
近年來，針對經濟下行壓力加大、傳統增長引擎動力下降的情況，國家積極采取有力措施，充分發揮投資對穩增長的關鍵作用，促進經濟平穩健康發展。特別是去年以來，報經國務院批準，國家發改委牽頭實施了7大類投資工程包、6大領域消費工程，並推出了80個鼓勵社會資本特別是民間投資參與建設營運的示範項目。有關地方也廣泛吸引社會投資，推出了壹批政府與社會資本合作項目，取得了積極成效。
但在實踐中，有關方面特別是市場主體也反映了壹些亟待解決的問題，主要是：國家層面缺乏統壹的制度規範，民間投資權益保障機制不完善，行政審批程序繁瑣等。這些問題影響了社會資本參與的積極性，制約著特許經營健康發展。
對此，黨中央、國務院高度重視。黨的十八屆三中全會明確要求“制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法”。國務院領導同誌多次作出重要批示指示，要求推廣項目融資、特許經營等模式，吸引更多社會資本參與建設運營，積極推動相關立法，為鼓勵民間資本進入相關領域提供法治保障。
為貫徹落實好黨中央、國務院要求，根據中央全面深化改革領導小組2015年改革工作要點、第十二屆全國人大五年立法規劃和國務院立法計劃部署，國家發展改革委正在會同有關部門起草《基礎設施和公用事業特許經營法》。同時，考慮到當前促進民間投資、穩定經濟增長需求任務緊迫，按照急用先行原則，我委會同財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、人民銀行聯合起草了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，報經第89次國務院常務會議審議通過，自今年6月1日起施行。
《辦法》***包括8章60條，對基礎設施和公用事業特許經營的適用範圍、實施程序、政策支持等作了較為全面詳細的規定。主要內容包括以下5個方面：壹是確定適用領域。《辦法》明確規定，在能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營。二是明確適用範圍。《辦法》規定，境內外法人或其他組織均可通過公開競爭，在壹定期限和範圍內參與投資、建設和運營基礎設施和公用事業並獲得收益。三是健全政策措施。《辦法》強調，要完善特許經營價格和收費機制，政府可根據協議給予必要的財政補貼，並簡化規劃選址、用地、項目核準等手續。四是強化融資支持。《辦法》提出，允許對特許經營項目開展預期收益質押貸款，鼓勵以設立產業基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發行項目收益票據、資產支持票據、企業債、公司債等拓寬融資渠道。政策性、開發性金融機構可給予差異化信貸支持，貸款期限最長可達30年。五是嚴格履約監督。《辦法》明確，要嚴格履行合同，實施聯合懲戒，以保障特許經營者合法權益，穩定市場預期，吸引和擴大社會有效投資。
《辦法》的發布，是引導規範基礎設施和公用事業特許經營、推進政府和社會資本合作的重要舉措，有利於保障民間資本投資權益，促進政府職能轉變，提高公***服務質量效率，對穩增長、調結構、補短板、惠民生具有重要意義。下壹步，我委將會同有關部門抓好《辦法》的貫徹實施，並適時對地方的貫徹實施情況開展督促和監督檢查。
總體情況我就簡要介紹到這裏。下面，請大家提問。提問時僅提壹個問題，並請通報自己所代表的媒體。
中國經濟導報、中國發展網：
有個問題想請問李司長，現在壹些民間投資都反映，特許經營項目實施期限長，需要政府長期合作與支持，政府有時候不按照特許經營的協議履行價格調整承諾，或者壹旦政府換屆或者負責人變更就可能導致原有的特許經營協議調整或者修改，甚至有的政府直接違約，《辦法》在這方面有何舉措？謝謝。
李亢：
這位記者朋友所提出的問題確實也是我們會同有關部門在起草《特許經營管理辦法》的進程中十分關註的。特許經營項目往往投資額大、周期長，涉及多方利益主體，同時和各個政府相關部門和壹些中介機構都有關，所以需要政府長期穩定的可預期的合作和支持機制。
在實踐中，有時候確實出現有的地方政府和相關部門不按照特許經營協議履行價格調整承諾的情況。有的答應得挺好，到時候給妳壹個利益保障，過了若幹年以後市長換了，主要負責人調整了，就不認了，說這個協議我不知道，可能導致原有的特許經營協議需要修改、調整，有的政府直接違約，翻臉不認帳，這樣的情況確實存在，需要我們在立法中重點加以解決。所以，我們覺得特許經營的核心本身就是政府和社會的協商約定、***擔風險、長期合作、各展所長、***同提供優質的公用產品和服務。從這個意義上講，政府的誠信履約至關重要，對於保障投資者權益、穩定特許經營的預期、持續保障公用產品和公用服務供給是非常重要的。
因此《辦法》試圖做三個方面制度的安排：壹是強調雙方的協商合作，辦法第4條將“轉變政府職能，強化政府與社會資本的協商合作”作為特許經營實施的四項原則之壹。第18條進壹步明確規定，政府應當與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議，通過協議來約定各方的權利義務。政府有什麽職責，能夠做什麽不能做什麽，要壹覽無余的在協議中事前約定，這是非常重要的壹個要求。同時在第37條規定，如果協議內容確實需要變更的，應當在協商壹致的基礎上簽訂補充協議。有時候在經營過程中有些不可測的因素，需要對協議個別條款作出補充、調整，這也是合理的。要強調雙方合議、協商，不能政府單方說了算，因為政府是掌握公***資源的，是決定公***政策的，不能覺得該調就調，該修正就修正，這是需要在《辦法》中加以明確的。《辦法》第六章爭議解決方式中，也強調雙方平等協商，發揮專家和第三方機構的調解作用。《辦法》對雙方協商合作，從原則、具體的制度設計方面來加以體現。
二是關於嚴格政府履約義務。第26條規定，特許經營協議各方當事人應該遵循誠實信用的原則，按照約定全面履行義務。第21條規定政府可以就防止同類競爭、財政補貼、配套基礎設施提供等作出承諾。第34條又規定政府方應當按照協議嚴格履行有關義務，為特許經營者提供便利和支持，並特別強調，行政區劃的調整、政府的換屆、部門調整和負責人的變更都不得影響特許經營協議的履行。原來我們還琢磨，這個要求挺犀利的，立法條文壹般不這麽寫。但考慮到立法就得解決問題，所以我們和有關部門商量，在《辦法》中特別加上這麽壹條，行政區劃調整、負責人變更都不能作為特許經營協議補充修改、調整或者廢除的理由和依據。
三是明確政府違約責任。政府不僅僅是公權力的履行者，不能光是妳政府說了算，如果違約，沒有按照事前雙方和議協商的約定來履行承諾的話，也得拿妳是問，《辦法》26條明確要求政府不履行特許經營協議約定義務或者履行義務不符合約定要求的，也應當根據協議繼續履行、采取補救措施或者賠償損失。
總之，《辦法》試圖通過上述壹系列的規定和制度安排，來增強政府履約的意識，約束政府公權利，營造良好的投資環境，以期撬動社會投資，激發社會創新和創造的活力，增加公***產品和公***服務的供給。謝謝。
光明日報：
剛才在解讀時談到強化政府與社會資本協商合作，我們也知道最近國家出臺了有關PPP相關的文件，各地也正在開展關於PPP的探索，我想問壹下PPP和這次公布的相關內容有什麽樣的關聯？謝謝。
李亢：
很多方面關註特許經營和PPP的關系問題。在此我很樂意和各位把我的壹些初步認識和大家分享。實際上政府和社會資本合作即所謂的PPP，範圍和內涵是比較寬泛的，我們也做了很多的研究，包括國內外壹些立法的案例，還有中國的壹些實踐。PPP也有叫做公私合作夥伴關系的，內涵既包括特許經營，也有股權合作，還有政府購買服務等多種形式。比如英國把合資合作、國有企業的壹些股份轉讓出售，特別是有壹些專家還把所謂民營化也作為公私合作夥伴關系的壹個具體範疇，不壹而足。我們研究了很多國際組織和國家的案例，包括聯合國貿易法委員會，歐洲、日本、韓國等等，發現PPP主要是在基礎設施和所謂公***建設的領域，具體是通過特許經營來實施和完成的。據世行不完全統計，上世紀九十年代以來，我國在交通、能源、市政領域組織了1000多個特許經營項目。另據初步統計，在中國的城市汙水處理和公用水項目實施特許經營的比例達到42%和20%。
因此《辦法》出臺之後，有些業界專家覺得《辦法》是推進PPP模式的重要制度設計，所以就認為它是PPP的基本法。我對此不做評論。我想《辦法》之所以采用特許經營的概念，而不是PPP的概念，有幾個基本考慮：第壹，調整範圍相對清晰。因為基礎設施和公用事業特許經營的內涵和外延比較容易把握。《辦法》第2條根據促進民間投資重點領域規定了適用範圍，第3條借鑒國內外相關規定明確了特許經營的定義，第5條又梳理總結實踐做法規定了特許經營的基本方式。我理解這與政府購買服務和股權合作在性質上和內涵上做了界分，是不壹樣的。
第二，便於各方面理解接受。因為特許經營這個概念在中國已經使用了幾十年，剛才秘書長也介紹了，從80年代開始到目前，中國的實踐基本上都用了特許經營這個概念。國務院有關部門、各個省市發布了大量有關特許經營的地方性法規、規章、規範性文件，都使用特許經營這個概念，所以繼續沿用這個術語有利於保持政策和制度的延續性，也便於貫徹執行。
第三，符合國際慣例。PPP是對公私合作的壹個統稱和概括。剛才說了，民營化、私有化都屬於公與私的協作夥伴關系，國際上也缺乏壹個統壹的、權威的認知，具體到規範範圍也存在壹些爭議，因此在起草《辦法》的過程中我們結合中國的實踐，參考國外和國際組織立法的慣例，提出了這麽壹個名稱。比如聯合國貿易法委員會的《基礎設施私人融資示範法》，歐盟叫《特許經營合同授予程序指令》，明確使用了特許經營這個術語，俄羅斯叫《聯邦特許經營法》，蒙古國叫《特許經營法》。所以我想給各位介紹在中國為什麽要使用特許經營這樣壹個概念和術語。謝謝。
李樸民：
我也給記者朋友們介紹壹下國家發改委在推廣PPP方面的壹些工作和取得的成效。按照國務院的要求，從去年下半年開始，國家發改委迅速行動，積極地推廣PPP模式，主要做了四個方面的工作：
壹是在《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》這個文件中，用單獨的部分對建立健全PPP模式推進機制提出了明確的要求。這個文件也首次以國務院文件的名義對推行PPP模式進行系統性闡釋。二是為加強PPP模式的規範指導，推進PPP項目順利實施，發改委印發了《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》，從適用領域、操作流程、操作規範等方面，對開展PPP項目建設提出了規範性要求。三是為有效解決各地反映關於PPP項目缺乏期限匹配、成本適用的金融支持這方面的問題，發改委聯合國家開發銀行印發了《關於推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》，提出由國家開發銀行對PPP項目提供利率優惠，最長可達30年貸款期限等方面的差異化信貸政策。四是為做好PPP項目推介工作，鼓勵和引導社會投資，發改委印發了《關於進壹步做好政府和社會資本合作項目推介工作的通知》，及時匯總各地推介項目，建立國家發改委PPP項目庫，並在委門戶網站開辟專欄，公開發布項目信息，協助各地加大宣傳力度，從更廣的範圍引導社會投資。
在各有關方面、各地方的***同努力下，PPP模式推廣工作取得了積極進展，壹開始我給大家介紹了，去年推出了80個首批鼓勵社會資本參與的投資項目，這些項目目前來看開工進展順利。下壹步，發改委將主要開展兩方面的工作：壹方面是抓緊組織實施基礎設施和公用事業特許經營管理辦法，另壹方面是發布PPP方面的典型案例，加強案例的指導。
中央人民廣播電臺經濟之聲：
現在很多地方反映民間投資參與基礎設施和公用事業特許經營有意願但缺乏行動，有觀望情緒，《辦法》在促進民間投資特許經營領域，有沒有支持和鼓勵的措施？謝謝。
李亢：
妳講的問題也是我們經常聽到的。很多民營資本、企業家都反映“三門”現象，即“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”。我們也努力想在這個《辦法》中解決這個問題，具體采取了三個方面的措施。
第壹，強化合法權益保護。《辦法》第4條規定特許經營的四項原則中，有兩條專門強調，要“發揮社會資本融資、專業、技術和管理優勢，提高公***服務的質量和效率”，“保護社會資本合法權益，保證特許經營持續性和穩定性”。實際上民間資本、市場主體都非常希望國務院有關部門協同行動，開宗明義，明確特許經營民間資本是得到合法保護的，我們在委托全國工商聯征求市場主體特別是民間資本的意見時，他們也都呼籲，在立法中這條原則壹定要寫上。所以我覺得這很重要，不僅僅是個原則，也是個具體的行動。同時，《辦法》第27條明確規定，任何單位或者個人不得幹涉特許經營者合法的經營活動。第36條、第38條、40條分別規定了特許經營者有獲得補償權和優先續約權。
第二，強化融資服務創新。基礎設施投資周期長、風險大，涉及的金額非常巨量，所以需要金融機構的有力支持和配合。在《辦法》第17、23、24條，都提出了壹些具體的融資政策，在第17條第壹款規定鼓勵金融機構與參與競爭的法人或者其他組織***同制定投融資方案。在第23條規定創新信貸方式和信貸政策，鼓勵創新金融服務，給予特許經營項目差異化的信貸支持，探索利用項目預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源。第24條規定，支持特許經營項目證券融資，鼓勵通過設立產業基金等形式入股提供特許經營項目資本金，還鼓勵特許經營項目采用成立私募基金，引入戰略投資者，發行企業債券、項目收益債券、公司債券、非金融企業債券融資工具等方式拓寬融資渠道。這些融資支持政策是對國務院有關部門相關政策的提煉、總結。我們跟人民銀行、銀監會等部門溝通時，他們都非常重視和支持，希望在《辦法》裏把有關融資支持的措施加以體現和固化。第三，強化政府投資的支持。為了發揮政府投資“四兩撥千斤”的引導和帶動作用，《辦法》第25條規定縣級以上人民政府有關部門可以探索與金融機構設立基礎設施和公用事業特許經營的引導基金，並通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等不同方式來支持有關特許經營項目的建設運營。
中國招標周刊社：
《辦法》出臺對於中國的金融改革會產生怎樣的影響？這個《辦法》出臺之後對於緩解中小企業融資難問題會起到什麽作用？謝謝
李樸民：
為了緩解中小企業，特別是小微企業目前依然存在的融資難、融資貴的問題，國家采取了壹系列措施。我想通過出臺這個《辦法》，可以調動方方面面的資金來參與基礎設施和公用事業的建設。這不僅僅是政府的工作，也是整個社會，特別是壹些企業的事情。出臺這個《辦法》，對改善中小企業特別是小微企業資金難的問題會發揮壹定的作用。謝謝。
中國產經新聞報：
國家在鼓勵社會投資方面多次強調，要轉變政府職能、優化行政審批的過程，我想請問壹下在實施特許經營過程中會不會增加新的行政審批項目？謝謝。
李亢：
在我們調研、論證，包括協同有關部門發布的過程中，市場主體對涉及特許經營項目環節多、審批期限長、程序繁瑣的問題反映非常強烈。去年我們做了壹個調研，有壹個水務企業反映，說某個汙水處理特許經營項目歷時壹年半，蓋了160多個章，最後才得以開工建設。這些行政審批構成了所謂“玻璃門”，影響了民間投資的進入。為了減輕特許經營者的負擔，保障項目盡快落地，同時促進政府的職能轉變，《辦法》把握了壹個非常重要的出發點和落腳點，就是不新增任何針對市場主體的行政審批程序或者審批環節，並且做了重要的制度創新。
《辦法》專門強調不得以實施特許經營為名非法增加行政審批，同時進壹步簡化和優化審批流程，嚴格管控審批的環節，主要有三個方面：壹是通過加強部門協同增進合力。特許經營涉及到很多法律法規，也涉及到很多部門的審批職責，所以《辦法》做了壹個重要的創新，強調要建立壹個協調機制，審查特許經營項目必須依托部門協調機制來加速項目的實施。第8條規定地方政府應當建立各部門參加的特許經營部門協調機制，負責統籌有關政策措施，並組織協調特許經營項目的實施和監督管理工作。第13條規定項目提出部門應當依托本級人民政府建立的部門協調機制，會同其他部門對實施方案進行聯合審查。各部門對此都非常支持和配合。二是通過簡化審核內容避免重復審查。對需要依法辦理規劃選址、用地和項目核準審批手續的，《辦法》第22條特別規定，有關部門應該簡化審核內容，優化辦理流程，縮短辦理時限，對於本部門已經出具書面審查意見的事項，不再做重復審查。三是通過嚴格依法管控禁止新增行政審批。第42條明確規定，縣級以上人民政府及其有關部門應當依據法律、行政法規和國務院決定保留的行政審批項目，對特許經營進行監督管理，不得以實施特許經營為名違法增設行政審批項目或者審批環節。謝謝。
中國新聞社：
我想請問壹下，基礎設施和公用事業關系到廣大人民群眾的切身利益，將來隨著特許經營的開展，如果說都由社會資本來建設和經營的話，怎麽樣確保這些公***服務和產品的質量和效率不出現下降，怎麽樣確保公眾的利益和公***安全不受損？謝謝。
李亢：
這是個非常現實的問題，地方在推進過程中也確實出現過。實施特許經營後，資金進帳了，投資、經營、管理、運營都由社會資本來完成，有的政府就卸包袱了，隨著時間的推移，出現了公***利益得不到保護、公***服務質量下降的問題，甚至引發了壹些群體性事件。需要強調的是，特許經營不是將提供公***服務的義務完全像卸包袱壹樣放給市場和企業，政府撒手不管了，特許經營根本的目的是通過政府和社會資本合作，各展所長，***同為社會、為市場主體、為公眾提供優質的、有效率的公***服務。
所以《辦法》在保障特許經營者取得合理收益的同時，分別從四個方面規定了公***利益的保障措施：第壹，明確實施條件。第9、10條對特許經營項目提出的標準作出了要求，規定有關部門在提出項目時應當符合相關規劃，建設運營的標準和監管的要求要明確，並保證項目的完整性和連續性。項目實施方案還應當包括基本的經濟技術指標、投資回報的測算、可行性分析等基本內容。第11、12條規定了特許經營的可行性評估，並引入第三方評估機制。這是壹個非常具體並且不可或缺的操作步驟。吸引民間投資不是簡單說這個領域妳可以進入，妳可以來競爭，而是要從限制政府公權力的層面和角度來規範政府應當做什麽，怎麽實施特許經營，哪些項目和領域采取什麽方式、程序開展特許經營。
第二，強化行政監管。《辦法》第41條規定了行業監管、成本監審和審計監督等行政監督手段。第43條規定政府方應當根據特許經營協議，定期對特許經營項目建設運營情況進行監測分析和績效評價，保障公***服務和公***產品質量效率。
第三，加強社會監督。第43條規定實施機構應當將社會公眾的意見作為監測分析和績效評價的重要內容。《辦法》第44條規定社會公眾的監督權、投訴權和提出意見建議的權利。第45條針對政府和特許經營者分別規定了相應的信息公開義務，政府應當及時公開特許經營有關的政策措施、監管機制等，實施機構和特許經營者應當將特許經營項目全過程信息，包括提供建設運營標準，定期監測分析和績效評價、財務核算等向社會公開。陽光是最好的防腐劑，在特許經營領域同樣如此，把所有涉及到特許經營的政府信息，包括特許經營者的投資建設運營信息，依法向社會披露，我覺得是壹個非常有力的措施，有利於社會公眾及時監督。
第四，完善保障機制。第46條規定了特許經營者普遍無歧視提供公***服務的義務。第40條、48條、52條規定了特殊情形下保障公***產品或者公***服務穩定持續提供的措施。當協議雙方存在糾紛時，不管是政府還是特許經營者，不能影響社會公眾正常獲取公***產品或公***服務。第47條還規定了突發事件時的應急預案保障。
總之，特許經營是公***產品和服務提供機制的壹個重要創新，政府作為監管者和公***服務保障者的角色和責任是始終存在的，我們在《辦法》中通過有關制度機制進壹步完善，確保公***服務的持續穩定供給，維護公***利益和公***安全。謝謝。